接诉即办——超大城市治理改革｜王亚华：接诉即办的创新价值和理论启示
阅读量： 发布时间：2022-03-17
2021年12月19日下午，清华大学公共管理学院副院长王亚华教授在“接诉即办——超大城市治理改革论坛”上以“接诉即办的创新价值和理论启示”为题作了精彩发言。他引入多中心治理的理论视角，探究“接诉即办”何以有效，为什么是数字时代的新发展趋势，并进一步分析其对公共行政理论的重要启示。
“接诉即办”是北京市一个很亮眼的名片，引起了非常大的关注。今天《北京日报》发布了“接诉即办”三周年的成绩单：三年来“接诉即办”共受理群众反映3134万件，总体响应率高达99.72%、解决率高达92.28%、满意率高达94.5%，取得了非常优异的成绩。通过引入中心治理的理论视角，对“接诉即办”进行分析，可以帮助我们理解“接诉即办”何以有效。
多中心治理理论源自于美国三大公共选择学派之一的布卢明顿学派（Bloomington School），代表人物是奥斯特罗姆夫妇，这个学派最重要的学术思想用一个词概括就是“多中心”(Polycentricity)。多中心一词最早出现在1951年迈克尔·波兰尼发表的《自由的逻辑》一书中，用来描述一种社会组织方式，即个人可以在规则体系内自由追求各自的目标。及至20世纪60年代，文森特·奥斯特罗姆把这个词发扬光大，他用多中心概括美国大都市区域治理的一种组织形式，其典型特征就是重叠的政治单元所呈现的多层次性和复杂性。20世纪六七十年代，奥斯特罗姆夫妇开展的美国大都市警察服务的研究，为该理论提供了实证研究的支持。当时在美国的公共行政界有一场围绕警察服务的争论，有观点认为美国警察局有四万多个，设置太多的警察局会导致治安服务效率低下，因此建议警察局压缩至四百个。文森特·奥斯特罗姆批判了这种肤浅化的思维，他和埃莉诺·奥斯特罗姆开展的长达十五年的研究，发现实际上公共治理包括提供公共物品或公共服务需要一套多中心的秩序，如果利用单一的官僚制供给，反而会带来很多的问题，看似零乱的多中心秩序反而能更好地满足公民多样化的需求。那些主张扩大政府规模的观点，暗含的假设是这样可以获得规模经济、提供更多更好的服务、改善分配公平性、民众的参与性和公职人员的责任性，但是实现这些假设依赖一系列苛刻的条件：公共物品是同质的；民众具有相似的偏好；投票可以加总公民的偏好；官僚体系之中下级自动服从上级等。而这些条件在现实中很难同时成立。更为科学的观点是，应当以公共物品的特性，来判断政府所需要的规模以及提供公共物品的尺度；对于那些能实现规模经济的公共物品，如犯罪实验室，可能是越大越能够获得规模经济，因而可以一个州建立一个；但是对于警察巡逻这种公共服务，通常是反规模经济的，因而采用社区片警的制度安排效果更好。
奥斯特罗姆夫妇所倡导的多中心治理，蕴含了非常深刻的思想：人类为了满足多尺度复杂性的需求偏好，需要建立一套复杂的秩序，这个秩序的本质就是微观上的广泛自治、中观和宏观上的共治，这样的秩序才有可能提供更优的公共服务。从这种思想出发，奥斯特罗姆夫妇引入了一个非常重要的概念，即共同生产（Co-production）。共同生产就是通过多样性的组织，以共同协作的方式，提供多样化的公共物品或公共服务。
多中心治理思想对于审视“接诉即办”何以有效，是非常有启发性的。总体来看，目前我国的公共治理面临着三个最基本的问题：一是上下力量融合不够；二是党政主导色彩比较浓厚；三是基层治理能力不足。同时，近二十年来中国基层治理面临的一个非常显著的趋势，就是公共事务数量和种类增长很快，而且越来越复杂，但是市场失灵并且社会力量不足，导致政府担子越来越重，公共事务越来越依赖政府，从而加剧了政府失灵。政府失灵的原因在于科层制治理存在深层次集体行动的困境，困境的根源在于三个问题：一是信息不对称，二是认知不完全，三是利益不兼容。这三个问题使得官僚制在运行当中会出现各种困境。这也是近年来我国公共管理改革实践，不断回应的核心问题之一。
在此过程中，北京市的“接诉即办”就是其中一个实践创新，有力地打破了这些困境，在当代社会条件下较好地解决了公共治理面临的基本问题。“接诉即办”是一种听取民意、吸纳民智、汇聚民力，贯通上下力量，建立新型的上下多元共治的新机制。它能广泛地促进民众参与，提升社会治理效能，是当代中国基层治理创新的典范。
从深层次机制来看，“接诉即办”之所以有效，根本上在于解决了几个重要的问题：一是克服信息不对称，面对海量的基层信息，利用大数据技术把信息汇聚起来，形成非常有价值的信息资源；二是缓解认知不完全，民众通过热线反映问题，使政府及时了解民众的多样化需求，形成了一种新型的民众偏好加总机制；三是增强利益兼容性，民众热线更加促使政府公务人员在往上看的同时，也能够往下看，这是巧妙贯通上下的利益兼容机制；四是改进传统官僚制，官僚制最核心的问题就是委托代理问题，通过引入民众热线，能够使得委托代理矛盾得到缓解。所以“接诉即办”是对科层制运行的一个重要补充。
多中心之所以有效，来源于分散信息和分布式决策。正如市场经济有效性的原理一样，多中心广泛地利用人们掌握的星星点点信息，个体根据各自情况分别做出决策，最后形成自发秩序，这种秩序往往和条件环境更相适应。但是多中心并不是完美的，我们看到过去十几年中，美国多位多中心学者都在反思多中心并不总是有效的，有时候也会失效，比如可能会陷入混乱无序、缺乏统筹、寻租和腐败等困境。
“接诉即办”实际上一方面是坚持和增强官僚制的力量，另一方面融入了多中心的优点，同时也规避了多中心的一些弱点。“接诉即办”从本质上来讲，其有效性来源于单中心治理和多中心治理的融合，是一个融合的模式。当然“接诉即办”在取得显著成效的同时，也面临一些问题。目前比较大的问题就是社会机制特别是传统社会合作可能受到挤压，即社会机制的挤出效应。因为如果个体可以直接和政府打交道，就会减少个体协作的需求。这是一个新的动向，是好还是不好目前还难以做出定论，但这确实是一种客观的趋势。另一个问题是政府变得越来越繁忙，特别是基层政府面临的压力很大。未来还需要通过不断改革完善，寻找这些问题的解决方式。
从近几年北京的实践来看，“接诉即办”改进得非常快，显示出强大的韧性。比如最近北京市委市政府提出：要继续深化“接诉即办”改革，“接”要及时，“派”要精准，“办”在一线，“评”要科学。这几句话将“接诉即办”的改革方向概括得非常精准。因此，“接诉即办”未来一定会不断完善，对首都超大城市治理产生强大的支撑作用。
在数字时代，社会正在发生深刻变化，同时发生着三个变革：一是数字赋能政府，二是数字再造政府，三是数字重塑治理。作为公共管理学者，需要思考的是如何总结数字时代的公共行政理论，如何应对数字时代的社会变革。作为当代数字治理的一个典型案例，“接诉即办”是帮助我们思考这些重大理论问题的一个很好的切口。从中我们看到，中国情景下数字赋能政府的趋势非常明显，而且形成了非常独特的官僚制和多中心治理融合的趋势，公民和政府之间的互动合作呈现出了新的趋势。通过持续观察“接诉即办”等当代中国数字治理的典型案例，我们可望不断推进当代公共行政理论的创新。
接诉即办——超大城市治理改革｜王亚华：接诉即办的创新价值和理论启示
2019
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2021年12月19日下午，清华大学公共管理学院副院长王亚华教授在“接诉即办——超大城市治理改革论坛”上以“接诉即办的创新价值和理论启示”为题作了精彩发言。他引入多中心治理的理论视角，探究“接诉即办”何以有效，为什么是数字时代的新发展趋势，并进一步分析其对公共行政理论的重要启示。
“接诉即办”是北京市一个很亮眼的名片，引起了非常大的关注。今天《北京日报》发布了“接诉即办”三周年的成绩单：三年来“接诉即办”共受理群众反映3134万件，总体响应率高达99.72%、解决率高达92.28%、满意率高达94.5%，取得了非常优异的成绩。通过引入中心治理的理论视角，对“接诉即办”进行分析，可以帮助我们理解“接诉即办”何以有效。
多中心治理理论源自于美国三大公共选择学派之一的布卢明顿学派（Bloomington School），代表人物是奥斯特罗姆夫妇，这个学派最重要的学术思想用一个词概括就是“多中心”(Polycentricity)。多中心一词最早出现在1951年迈克尔·波兰尼发表的《自由的逻辑》一书中，用来描述一种社会组织方式，即个人可以在规则体系内自由追求各自的目标。及至20世纪60年代，文森特·奥斯特罗姆把这个词发扬光大，他用多中心概括美国大都市区域治理的一种组织形式，其典型特征就是重叠的政治单元所呈现的多层次性和复杂性。20世纪六七十年代，奥斯特罗姆夫妇开展的美国大都市警察服务的研究，为该理论提供了实证研究的支持。当时在美国的公共行政界有一场围绕警察服务的争论，有观点认为美国警察局有四万多个，设置太多的警察局会导致治安服务效率低下，因此建议警察局压缩至四百个。文森特·奥斯特罗姆批判了这种肤浅化的思维，他和埃莉诺·奥斯特罗姆开展的长达十五年的研究，发现实际上公共治理包括提供公共物品或公共服务需要一套多中心的秩序，如果利用单一的官僚制供给，反而会带来很多的问题，看似零乱的多中心秩序反而能更好地满足公民多样化的需求。那些主张扩大政府规模的观点，暗含的假设是这样可以获得规模经济、提供更多更好的服务、改善分配公平性、民众的参与性和公职人员的责任性，但是实现这些假设依赖一系列苛刻的条件：公共物品是同质的；民众具有相似的偏好；投票可以加总公民的偏好；官僚体系之中下级自动服从上级等。而这些条件在现实中很难同时成立。更为科学的观点是，应当以公共物品的特性，来判断政府所需要的规模以及提供公共物品的尺度；对于那些能实现规模经济的公共物品，如犯罪实验室，可能是越大越能够获得规模经济，因而可以一个州建立一个；但是对于警察巡逻这种公共服务，通常是反规模经济的，因而采用社区片警的制度安排效果更好。
奥斯特罗姆夫妇所倡导的多中心治理，蕴含了非常深刻的思想：人类为了满足多尺度复杂性的需求偏好，需要建立一套复杂的秩序，这个秩序的本质就是微观上的广泛自治、中观和宏观上的共治，这样的秩序才有可能提供更优的公共服务。从这种思想出发，奥斯特罗姆夫妇引入了一个非常重要的概念，即共同生产（Co-production）。共同生产就是通过多样性的组织，以共同协作的方式，提供多样化的公共物品或公共服务。
多中心治理思想对于审视“接诉即办”何以有效，是非常有启发性的。总体来看，目前我国的公共治理面临着三个最基本的问题：一是上下力量融合不够；二是党政主导色彩比较浓厚；三是基层治理能力不足。同时，近二十年来中国基层治理面临的一个非常显著的趋势，就是公共事务数量和种类增长很快，而且越来越复杂，但是市场失灵并且社会力量不足，导致政府担子越来越重，公共事务越来越依赖政府，从而加剧了政府失灵。政府失灵的原因在于科层制治理存在深层次集体行动的困境，困境的根源在于三个问题：一是信息不对称，二是认知不完全，三是利益不兼容。这三个问题使得官僚制在运行当中会出现各种困境。这也是近年来我国公共管理改革实践，不断回应的核心问题之一。
在此过程中，北京市的“接诉即办”就是其中一个实践创新，有力地打破了这些困境，在当代社会条件下较好地解决了公共治理面临的基本问题。“接诉即办”是一种听取民意、吸纳民智、汇聚民力，贯通上下力量，建立新型的上下多元共治的新机制。它能广泛地促进民众参与，提升社会治理效能，是当代中国基层治理创新的典范。
从深层次机制来看，“接诉即办”之所以有效，根本上在于解决了几个重要的问题：一是克服信息不对称，面对海量的基层信息，利用大数据技术把信息汇聚起来，形成非常有价值的信息资源；二是缓解认知不完全，民众通过热线反映问题，使政府及时了解民众的多样化需求，形成了一种新型的民众偏好加总机制；三是增强利益兼容性，民众热线更加促使政府公务人员在往上看的同时，也能够往下看，这是巧妙贯通上下的利益兼容机制；四是改进传统官僚制，官僚制最核心的问题就是委托代理问题，通过引入民众热线，能够使得委托代理矛盾得到缓解。所以“接诉即办”是对科层制运行的一个重要补充。
多中心之所以有效，来源于分散信息和分布式决策。正如市场经济有效性的原理一样，多中心广泛地利用人们掌握的星星点点信息，个体根据各自情况分别做出决策，最后形成自发秩序，这种秩序往往和条件环境更相适应。但是多中心并不是完美的，我们看到过去十几年中，美国多位多中心学者都在反思多中心并不总是有效的，有时候也会失效，比如可能会陷入混乱无序、缺乏统筹、寻租和腐败等困境。
“接诉即办”实际上一方面是坚持和增强官僚制的力量，另一方面融入了多中心的优点，同时也规避了多中心的一些弱点。“接诉即办”从本质上来讲，其有效性来源于单中心治理和多中心治理的融合，是一个融合的模式。当然“接诉即办”在取得显著成效的同时，也面临一些问题。目前比较大的问题就是社会机制特别是传统社会合作可能受到挤压，即社会机制的挤出效应。因为如果个体可以直接和政府打交道，就会减少个体协作的需求。这是一个新的动向，是好还是不好目前还难以做出定论，但这确实是一种客观的趋势。另一个问题是政府变得越来越繁忙，特别是基层政府面临的压力很大。未来还需要通过不断改革完善，寻找这些问题的解决方式。
从近几年北京的实践来看，“接诉即办”改进得非常快，显示出强大的韧性。比如最近北京市委市政府提出：要继续深化“接诉即办”改革，“接”要及时，“派”要精准，“办”在一线，“评”要科学。这几句话将“接诉即办”的改革方向概括得非常精准。因此，“接诉即办”未来一定会不断完善，对首都超大城市治理产生强大的支撑作用。
在数字时代，社会正在发生深刻变化，同时发生着三个变革：一是数字赋能政府，二是数字再造政府，三是数字重塑治理。作为公共管理学者，需要思考的是如何总结数字时代的公共行政理论，如何应对数字时代的社会变革。作为当代数字治理的一个典型案例，“接诉即办”是帮助我们思考这些重大理论问题的一个很好的切口。从中我们看到，中国情景下数字赋能政府的趋势非常明显，而且形成了非常独特的官僚制和多中心治理融合的趋势，公民和政府之间的互动合作呈现出了新的趋势。通过持续观察“接诉即办”等当代中国数字治理的典型案例，我们可望不断推进当代公共行政理论的创新。
