第二届首都发展高端论坛 | 石晓冬：新时代首都的空间治理逻辑
阅读量： 发布时间：2019-12-04
2019年11月16日上午，北京市城市规划设计研究院副院⻓，教授级高级工程师石晓冬在“第二届首都发展高端论坛:老城•新城•都市圈”上做了题为《新时代首都的空间治理逻辑》的主题发言，指出时间是塑造首都空间的关键节点和核心骨架，并着重对八个空间圈层和八大治理维度作出详细阐释。
石晓冬，北京市城市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师
新时代首都有明确的定位和任务，城市的发展方式和治理方式也面临转型。十九届四中全会提出“坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要决定。习近平总书记在视察北京时也提出“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。在这样的情况下，新时代首都规划治理在国家期许、城市发展和民生福祉的背景下面临着“治理转型”。我们应立足于规划和治理的视角，把握空间与制度并举的要义，以实现首都善治愿景。新时代首都城市总体规划的定位是中央事权、治国理政，作用是战略引领、刚性管控，目的是统一思想、指导实施。
中共中央国务院对《北京城市总体规划（2016年-2035年）》批复中第一条：“同意《北京城市总体规划（2016年-2035年）》。规划坚持以人为本、坚持可持续发展、坚持一切从实际出发，注重长远发展，注重减量集约，注重生态保护，注重多规合一，符合北京市实际情况和发展要求，对于促进首都全面协调可持续发展具有重要意义。”《总体规划》的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。除去这一系列要求，还应创新治理体制和治理方式，加强精细化治理，尤其是在“三治”上下功夫。大城市和街道很重要，但是小社区是城市的细胞，小街小巷是市民生活最主要的空间依托，所以应该运用各种力量参与城市治理，运用各种制度和法规去管理城市。在这个过程中要推动城市管理，转向城市治理，构建责权明晰、服务为先、管理优化、执法规范的管理体制。在总体规划中，第五章为“提高城市治理水平，让城市更宜居”，因此对空间治理语境下规划的本质应有如下认识：
首先，规划是城市治理中唯一一个以空间协调和管制为主要工具的治理体系。规划的空间治理本质是：以土地利用空间权力为核心，将多元主体的利益诉求在同一空间上实现整合与分配。在城市治理过程中，它不仅仅是一个提供建设依据的技术过程，更重要的是在现有权力框架内，动员利益相关者共同形成规划和发展策略的社会变革过程。从这一过程来看，首先应该满足城市治理的各种要求，城市的多元利益主体应该相互协调，采取联合行动，持续实现集体目标。同时北京是一个超大城市，具有巨系统、规模大、利益碎片化的特点。因此，首都超大城市治理主体应该“顶天立地”，既体现中央的要求，又关系到民生福祉，使城市治理服务于首都功能。规划在城市治理中也应发挥空间治理的作用：首先是有效性，规划是政府干预城市发展、塑造政府-市场-社会空间利益关系的重要工具；其次是协同性，规划是统筹不同层级、不同部门政策，实现城市多维度协同发展的重要平台；再次是制度建设，规划编制和实施过程实际上也是建立或重构超大城市治理结构的重要过程。
目前的空间规划改革总体上是自上而下为先导、带动自下而上的探索，这一阶段的改革逻辑是要高度契合国家治理新秩序，主要协调政府与政府之间的关系。空间规划改革的下一程，核心任务是通过进一步完善法律法规和管理制度，明晰国土空间开发保护过程中政府与市场、政府与社会之间的利益关系。北京空间规划改革的前半程已经建构了市域国土空间规划体系，下一程是在这个基础上完善首都空间治理体系。
要确立治理主体，明确由谁干、为什么干的问题，包括治理目标，治理对象，治理路径的确立等。首都空间的治理逻辑是时间、空间与治理的复合框架。三个线索如下：首先是时间逻辑，它是塑造首都空间的关键节点。从建国到现在，随着目标的不断转变，时代变化要求规划空间也进行不断调整，一直到今天，建设什么样的首都，怎样建设的问题，就是在中国国土上科学配合各种要素的问题。第二是空间逻辑，从目前来看，国际合作不断加深。从区域看北京，15年至今我们引发批复的重要的涉及到规划的纲要都是围绕城市群及城市群中的核心城市，可见我们鲜明的国家战略——聚焦城市群。京津冀协同发展，长三角一体化发展，珠三角合作共赢为北京从不同圈层提出了治理要求，如最中央是核心区，保护历史，中心城区高质量发展，城市副中心、多点地区、生态涵养区，再往外扩展就到了都市区、都市圈，一直到京津冀城市群。
最后回到治理体系的建设。第一，强化新总规在城市发展中的统领作用，体现综合治理。全面建立多规合一的规划实施管控体系，以城市总体规划为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。
第二，紧紧围绕首都城市战略定位和服务保障功能，支持国家治理。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，把握好“都”与“城”、“舍”与“得”、“疏解”与“提升、“一核”与“两翼”的关系，紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。还要落实“四个中心”城市战略定位，服务保障能力与城市战略定位相适应，人口资源环境同城市资源定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。
第三，突出底线约束，强调源头治理。资源环境承载能力为硬约束，守住人口总量上限，生态控制线和城市开发边界“三条红线”。划定生态控制线和城市开发边界，强化刚性约束和生态底线管理，严格管控城乡建设用地规模，遏制城市摊大饼式发展，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。
第四，主动减质、减量，突出改革治理，有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的新模式。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，切实减重、减负、减量发展。
第五、科学配置资源要素，优化结构治理。在要素配置上，统筹把握生产生活生态空间的内在联系。实现生产空间集约高效，生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
第六、以人民为中心保障和改善民生，创新协同治理。“以人民为中心”对治理“大城市病”作出规划安排，提出解决问题的综合方略。缓解城市交通拥堵、实现住有所居、全面改善环境质量。
第七、切实保障规划实施，坚持以法治理。完善法规体系，实施任务分解，定期体检评估，完善督查问责，优化调整事权。
第八、提高多元共治水平，坚持系统治理。可采取社区营造和规划众筹的方式开展一系列社区活动。为了团结居民、产权单位、政府和社会力量，搭建自上而下和自下而上相结合的平台，北京市规划院规划师与街道社区合作，于2014年9月23日正式成立了史家胡同风貌保护协会，不但为史家胡同地区聚集社区自身力量，同时吸引来自四面八方的助力。
总而言之，新时代首都空间治理将凸显两条清晰的逻辑主线，一个是八个空间圈层的治理焦点，二是八重治理维度的系统结合。面对行业的变革，突破传统空间、改良技术逻辑势在必行，只有深入空间使用者复杂的利益格局，空间规划才能走向广泛共识与集体行动，实现首都空间治理体系和空间治理能力的有效融合。
（本文系嘉宾11月16日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第二届首都发展高端论坛：老城·新城·都市圈”上的专题报告，演讲内容已经嘉宾本人审核）
编辑：卢倩倩
第二届首都发展高端论坛 | 石晓冬：新时代首都的空间治理逻辑
2019
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2019年11月16日上午，北京市城市规划设计研究院副院⻓，教授级高级工程师石晓冬在“第二届首都发展高端论坛:老城•新城•都市圈”上做了题为《新时代首都的空间治理逻辑》的主题发言，指出时间是塑造首都空间的关键节点和核心骨架，并着重对八个空间圈层和八大治理维度作出详细阐释。
石晓冬，北京市城市规划设计研究院副院长，教授级高级工程师
新时代首都有明确的定位和任务，城市的发展方式和治理方式也面临转型。十九届四中全会提出“坚持和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要决定。习近平总书记在视察北京时也提出“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”。在这样的情况下，新时代首都规划治理在国家期许、城市发展和民生福祉的背景下面临着“治理转型”。我们应立足于规划和治理的视角，把握空间与制度并举的要义，以实现首都善治愿景。新时代首都城市总体规划的定位是中央事权、治国理政，作用是战略引领、刚性管控，目的是统一思想、指导实施。
中共中央国务院对《北京城市总体规划（2016年-2035年）》批复中第一条：“同意《北京城市总体规划（2016年-2035年）》。规划坚持以人为本、坚持可持续发展、坚持一切从实际出发，注重长远发展，注重减量集约，注重生态保护，注重多规合一，符合北京市实际情况和发展要求，对于促进首都全面协调可持续发展具有重要意义。”《总体规划》的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。除去这一系列要求，还应创新治理体制和治理方式，加强精细化治理，尤其是在“三治”上下功夫。大城市和街道很重要，但是小社区是城市的细胞，小街小巷是市民生活最主要的空间依托，所以应该运用各种力量参与城市治理，运用各种制度和法规去管理城市。在这个过程中要推动城市管理，转向城市治理，构建责权明晰、服务为先、管理优化、执法规范的管理体制。在总体规划中，第五章为“提高城市治理水平，让城市更宜居”，因此对空间治理语境下规划的本质应有如下认识：
首先，规划是城市治理中唯一一个以空间协调和管制为主要工具的治理体系。规划的空间治理本质是：以土地利用空间权力为核心，将多元主体的利益诉求在同一空间上实现整合与分配。在城市治理过程中，它不仅仅是一个提供建设依据的技术过程，更重要的是在现有权力框架内，动员利益相关者共同形成规划和发展策略的社会变革过程。从这一过程来看，首先应该满足城市治理的各种要求，城市的多元利益主体应该相互协调，采取联合行动，持续实现集体目标。同时北京是一个超大城市，具有巨系统、规模大、利益碎片化的特点。因此，首都超大城市治理主体应该“顶天立地”，既体现中央的要求，又关系到民生福祉，使城市治理服务于首都功能。规划在城市治理中也应发挥空间治理的作用：首先是有效性，规划是政府干预城市发展、塑造政府-市场-社会空间利益关系的重要工具；其次是协同性，规划是统筹不同层级、不同部门政策，实现城市多维度协同发展的重要平台；再次是制度建设，规划编制和实施过程实际上也是建立或重构超大城市治理结构的重要过程。
目前的空间规划改革总体上是自上而下为先导、带动自下而上的探索，这一阶段的改革逻辑是要高度契合国家治理新秩序，主要协调政府与政府之间的关系。空间规划改革的下一程，核心任务是通过进一步完善法律法规和管理制度，明晰国土空间开发保护过程中政府与市场、政府与社会之间的利益关系。北京空间规划改革的前半程已经建构了市域国土空间规划体系，下一程是在这个基础上完善首都空间治理体系。
要确立治理主体，明确由谁干、为什么干的问题，包括治理目标，治理对象，治理路径的确立等。首都空间的治理逻辑是时间、空间与治理的复合框架。三个线索如下：首先是时间逻辑，它是塑造首都空间的关键节点。从建国到现在，随着目标的不断转变，时代变化要求规划空间也进行不断调整，一直到今天，建设什么样的首都，怎样建设的问题，就是在中国国土上科学配合各种要素的问题。第二是空间逻辑，从目前来看，国际合作不断加深。从区域看北京，15年至今我们引发批复的重要的涉及到规划的纲要都是围绕城市群及城市群中的核心城市，可见我们鲜明的国家战略——聚焦城市群。京津冀协同发展，长三角一体化发展，珠三角合作共赢为北京从不同圈层提出了治理要求，如最中央是核心区，保护历史，中心城区高质量发展，城市副中心、多点地区、生态涵养区，再往外扩展就到了都市区、都市圈，一直到京津冀城市群。
最后回到治理体系的建设。第一，强化新总规在城市发展中的统领作用，体现综合治理。全面建立多规合一的规划实施管控体系，以城市总体规划为统领，重视土地利用总体规划，统筹各级各项规划，实现底图叠合、指标统合、政策整合，确保各项规划在总体要求上方向一致，在空间配置上相互协调，在时序安排上科学有序。
第二，紧紧围绕首都城市战略定位和服务保障功能，支持国家治理。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，把握好“都”与“城”、“舍”与“得”、“疏解”与“提升、“一核”与“两翼”的关系，紧紧围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，努力以“城”的更高水平发展服务保障“都”的功能。还要落实“四个中心”城市战略定位，服务保障能力与城市战略定位相适应，人口资源环境同城市资源定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。
第三，突出底线约束，强调源头治理。资源环境承载能力为硬约束，守住人口总量上限，生态控制线和城市开发边界“三条红线”。划定生态控制线和城市开发边界，强化刚性约束和生态底线管理，严格管控城乡建设用地规模，遏制城市摊大饼式发展，促进城乡建设用地减量提质和集约高效利用。
第四，主动减质、减量，突出改革治理，有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的新模式。坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，切实减重、减负、减量发展。
第五、科学配置资源要素，优化结构治理。在要素配置上，统筹把握生产生活生态空间的内在联系。实现生产空间集约高效，生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。
第六、以人民为中心保障和改善民生，创新协同治理。“以人民为中心”对治理“大城市病”作出规划安排，提出解决问题的综合方略。缓解城市交通拥堵、实现住有所居、全面改善环境质量。
第七、切实保障规划实施，坚持以法治理。完善法规体系，实施任务分解，定期体检评估，完善督查问责，优化调整事权。
第八、提高多元共治水平，坚持系统治理。可采取社区营造和规划众筹的方式开展一系列社区活动。为了团结居民、产权单位、政府和社会力量，搭建自上而下和自下而上相结合的平台，北京市规划院规划师与街道社区合作，于2014年9月23日正式成立了史家胡同风貌保护协会，不但为史家胡同地区聚集社区自身力量，同时吸引来自四面八方的助力。
总而言之，新时代首都空间治理将凸显两条清晰的逻辑主线，一个是八个空间圈层的治理焦点，二是八重治理维度的系统结合。面对行业的变革，突破传统空间、改良技术逻辑势在必行，只有深入空间使用者复杂的利益格局，空间规划才能走向广泛共识与集体行动，实现首都空间治理体系和空间治理能力的有效融合。
（本文系嘉宾11月16日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第二届首都发展高端论坛：老城·新城·都市圈”上的专题报告，演讲内容已经嘉宾本人审核）
编辑：卢倩倩
