第八届首都治理论坛·报告发布丨李文钊：首都超大城市治理创新的关键概念
阅读量： 发布时间：2021-10-26
2021年9月29日上午，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授李文钊在“第八届首都治理论坛：超大城市治理创新”上发布了《首都超大城市治理创新的关键概念》的研究报告。李教授首先在理论层面上提出了语言与治理关系的议题，其次从二者关系出发提炼了一套理解超大城市治理创新的关键概念，最后回到根本，即探索推动首都超大城市治理体系和治理能力现代化。
文/李文钊 中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授
首先，他在理论层面回答了语言与治理的关系问题。以西蒙为代表的学者们提出人类自然科学与社会科学最根本的区别在于自然科学是自然物，而社会科学是人工物。人工物本身是一个人类创造的过程，它包含人类的想法、技巧、思想和观念，从这个意义上说组织和治理本身也是一种人造物和人工品。那么从技艺和人工品的范式来审视城市治理，就会发现城市是一项人工品，它体现了设计者的意图，是一个技艺师创造艺术品的过程。城市治理与其他人工品的最大区别在于，人既在设计城市治理，同时又是这项艺术品的构成要素。所以城市治理的核心即要处理好人与人之间的关系，人与物之间的关系。而人与人之间的关系就是治理关系。
语言在治理中扮演了重要角色。只有通过语言，人与人之间才能够进行沟通，才能够进行协调一致的行动。治理过程中的思考、推理和决策，都是依靠语言展开，语言形成观念，促进推理的产生，并帮助我们进行决策，这些决策转化为行动，行动转化为结果，由此形成人类循环往复的本体链条——语言、观念、行为、结果。以制度为例，制度在很多情况下是靠语言形成的，没有语言，我们就不会形成共同的认知、共同的理解、共同的信任和共同的责任，没有语言，就没有制度。所以语言在治理中具有双重作用，一方面语言是对治理事实的支撑，比如物业小区，通过制度语言支撑治理的对象；另一方面语言是对治理事实的建构，语言本身会有倾向性，它不仅仅是一个符号、一个媒介，而且会对治理发挥作用。基于上述思考可以发现，语言在治理中发挥双重建构的作用，一方面每一个城市的行动者在行动的过程中，会通过语言来寻找行动的意义，通过语言论证行动的合法性；另一方面研究者需要对行动者所形成的这套语言和观念进行再建构，从而理解他们的行为。
同时，概念是语言的基础，通过概念进行推理，人类才可能形成想像力、思维、决策等一系列认知行为，这些认知行为又构成治理实践的基础。所以可以从关键概念的角度来理解超大城市治理创新，形成一种话语的视角。李教授认为可以从公共政策的视角来建立运用关键概念理解治理创新的维度，公共政策将政策体系分为政策的目标、内容和工具。基于此，可以将超大城市治理创新的关键概念也划分为三个维度：一是理念和目标维度；二是内容维度；三是工具维度。理念和目标维度的关键概念揭示了超大城市的理想状态和目标，比如人民城市为人民、最多跑一次改革等。它要解决的核心问题是用怎样的理念来指导超大城市治理创新，超大城市治理创新应该走向何方。内容维度的关键概念是指超大城市治理创新的实施领域，比如城市大脑，它为城市数字化治理转型提供支撑。它要回答的核心问题是在什么场域进行创新，对哪些实质性的城市治理问题进行创新。最重要的维度是工具维度的概念，它指的是用怎样的工具推进超大城市的治理创新，从而实现问题解决，比如国务院“一网通办”。基于上述维度的考虑，可以形成首都超大城市治理创新的关键概念，其中理念和目标维度的有：党建引领、回天有我、主动治理、未诉先办；内容维度的有：每月一题、关键小事、四个服务；工具维度的有：吹哨报到、接诉即办、局处长走流程、月度点评。其他城市也有一些关键概念，例如一网通办、一网统管、秒批等。
随后，李教授介绍了对北京市“接诉即办”研究形成的五个关键词——党建引领、吹哨报到，接诉即办，主动治理、未诉先办，每月一题，月度点评。
第一，党建引领、吹哨报到。
它是工具层面的治理创新，要解决的核心问题是条块关系的调整和整合，使得各部门在基层治理中形成合力。所以北京基于平谷的经验提出了吹哨报到，通过这个机制让条条部门和块块部门集中解决他们所面临的问题，比如综合执法吹哨，重点工作岗位吹哨，应急处置吹哨。但在执行中存在一个非常重要的难题，因为吹哨要靠街道和乡镇来进行，由于街道、乡镇和区级政府之间是上下级关系，持续吹哨时可能受到行政体系的制约，所以吹哨报到机制和自上而下的官僚机制存在内在的张力，而“接诉即办”则弥合了这种张力，由民众吹哨，通过民众的诉求实现了再造和再平衡。
第二，接诉即办。
北京市“接诉即办”改革的核心就是面向人民，面向基层和面向问题解决的超大城市治理变革，并通过绩效排名促进各个街道、区和市职部门推动诉求的办理。理解“接诉即办”改革有三个维度：一是作为一种问题解决的治理科学，即从公共政策的角度，接诉即办可分为两部分，一部分是发现问题，另一部分是解决问题。完善接诉体系和即办体系这两个视角的路径就是要推动主体改革、制度改革、流程改革和城市体检。二是从设计原理的角度去考虑，包括面向人民探寻问题解决，集中统一受理市诉求，政府部门直接面向市民，市民评价解决效果，解决产生问题背后的问题，市委监督接诉即办，开发接诉即办的数据资源等。三是从驱动机制的角度，结合互动治理和合作生产提出它是一种政府内部主体之间和政府民众之间的一种互动。这种互动过程包括6种机制，反馈机制、考评机制、认同机制等。
第三，主动治理和未诉先办。
超大城市治理面临一个非常重要的难题——诉求解决得越好，民众就越会使用诉求推动问题解决，这一反馈机制必然导致诉求量上升和解决质量高两者之间的矛盾。在这样的背景下，主动治理和未诉先办应运而生，它包括五个维度，例如通过系统的维度来探讨共性问题的解决；通过空间的维度来探讨区域问题的解决；通过时间的维度来探讨周期性问题的解决；通过变化的维度来“治未病”，在问题产生之前解决；通过互动的维度来实现征集问题的线索。这与和中国传统的天时地利人和的思想也具有内在一致性。
第四，每月一题。
它是主动治理和未诉先办的抓手，基于接诉即办产生的诉求，划分为12类27项小的问题来解决。所以每月一题形成了对条块融合和多层次的协同，实现问题解决的闭环管理。
第五，月度点评。
北京市的“接诉即办”改革能够取得成功很大程度上得益于月度点评提供了一个交流和沟通平台。它是政府内部之间以及政府和社会之间进行互动的平台。在互动过程中会发现政府和社会可以形成共识，政府也通过社会的压力来促进政府部门的解决。
最后，李教授总结了首都基于市民诉求而推进的超大城市治理体系和治理能力现代化的三个阶段，即接诉即办的1.0、2.0、3.0时代。1.0阶段主要着眼于事情的解决和问题的解决，2.0阶段是主动治理、未诉先办，3.0阶段着眼于打基础、立长远的治理体系和治理能力现代化。首都超大城市治理目前处在第二阶段，如果要迈进第三阶段，探索以人民为中心的超大城市治理创新，应发挥民众作为诉求的提出者、合作生产者以及效果的评价者三重角色的作用，撬动不同阶段民众的参与，从而推动实现超大城市治理体系和治理能力现代化。
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的演讲，根据嘉宾发言内容整理，已经本人审核。文稿整理：吕曼青）
第八届首都治理论坛·报告发布丨李文钊：首都超大城市治理创新的关键概念
2019
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2021年9月29日上午，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授李文钊在“第八届首都治理论坛：超大城市治理创新”上发布了《首都超大城市治理创新的关键概念》的研究报告。李教授首先在理论层面上提出了语言与治理关系的议题，其次从二者关系出发提炼了一套理解超大城市治理创新的关键概念，最后回到根本，即探索推动首都超大城市治理体系和治理能力现代化。
文/李文钊 中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授
首先，他在理论层面回答了语言与治理的关系问题。以西蒙为代表的学者们提出人类自然科学与社会科学最根本的区别在于自然科学是自然物，而社会科学是人工物。人工物本身是一个人类创造的过程，它包含人类的想法、技巧、思想和观念，从这个意义上说组织和治理本身也是一种人造物和人工品。那么从技艺和人工品的范式来审视城市治理，就会发现城市是一项人工品，它体现了设计者的意图，是一个技艺师创造艺术品的过程。城市治理与其他人工品的最大区别在于，人既在设计城市治理，同时又是这项艺术品的构成要素。所以城市治理的核心即要处理好人与人之间的关系，人与物之间的关系。而人与人之间的关系就是治理关系。
语言在治理中扮演了重要角色。只有通过语言，人与人之间才能够进行沟通，才能够进行协调一致的行动。治理过程中的思考、推理和决策，都是依靠语言展开，语言形成观念，促进推理的产生，并帮助我们进行决策，这些决策转化为行动，行动转化为结果，由此形成人类循环往复的本体链条——语言、观念、行为、结果。以制度为例，制度在很多情况下是靠语言形成的，没有语言，我们就不会形成共同的认知、共同的理解、共同的信任和共同的责任，没有语言，就没有制度。所以语言在治理中具有双重作用，一方面语言是对治理事实的支撑，比如物业小区，通过制度语言支撑治理的对象；另一方面语言是对治理事实的建构，语言本身会有倾向性，它不仅仅是一个符号、一个媒介，而且会对治理发挥作用。基于上述思考可以发现，语言在治理中发挥双重建构的作用，一方面每一个城市的行动者在行动的过程中，会通过语言来寻找行动的意义，通过语言论证行动的合法性；另一方面研究者需要对行动者所形成的这套语言和观念进行再建构，从而理解他们的行为。
同时，概念是语言的基础，通过概念进行推理，人类才可能形成想像力、思维、决策等一系列认知行为，这些认知行为又构成治理实践的基础。所以可以从关键概念的角度来理解超大城市治理创新，形成一种话语的视角。李教授认为可以从公共政策的视角来建立运用关键概念理解治理创新的维度，公共政策将政策体系分为政策的目标、内容和工具。基于此，可以将超大城市治理创新的关键概念也划分为三个维度：一是理念和目标维度；二是内容维度；三是工具维度。理念和目标维度的关键概念揭示了超大城市的理想状态和目标，比如人民城市为人民、最多跑一次改革等。它要解决的核心问题是用怎样的理念来指导超大城市治理创新，超大城市治理创新应该走向何方。内容维度的关键概念是指超大城市治理创新的实施领域，比如城市大脑，它为城市数字化治理转型提供支撑。它要回答的核心问题是在什么场域进行创新，对哪些实质性的城市治理问题进行创新。最重要的维度是工具维度的概念，它指的是用怎样的工具推进超大城市的治理创新，从而实现问题解决，比如国务院“一网通办”。基于上述维度的考虑，可以形成首都超大城市治理创新的关键概念，其中理念和目标维度的有：党建引领、回天有我、主动治理、未诉先办；内容维度的有：每月一题、关键小事、四个服务；工具维度的有：吹哨报到、接诉即办、局处长走流程、月度点评。其他城市也有一些关键概念，例如一网通办、一网统管、秒批等。
随后，李教授介绍了对北京市“接诉即办”研究形成的五个关键词——党建引领、吹哨报到，接诉即办，主动治理、未诉先办，每月一题，月度点评。
第一，党建引领、吹哨报到。
它是工具层面的治理创新，要解决的核心问题是条块关系的调整和整合，使得各部门在基层治理中形成合力。所以北京基于平谷的经验提出了吹哨报到，通过这个机制让条条部门和块块部门集中解决他们所面临的问题，比如综合执法吹哨，重点工作岗位吹哨，应急处置吹哨。但在执行中存在一个非常重要的难题，因为吹哨要靠街道和乡镇来进行，由于街道、乡镇和区级政府之间是上下级关系，持续吹哨时可能受到行政体系的制约，所以吹哨报到机制和自上而下的官僚机制存在内在的张力，而“接诉即办”则弥合了这种张力，由民众吹哨，通过民众的诉求实现了再造和再平衡。
第二，接诉即办。
北京市“接诉即办”改革的核心就是面向人民，面向基层和面向问题解决的超大城市治理变革，并通过绩效排名促进各个街道、区和市职部门推动诉求的办理。理解“接诉即办”改革有三个维度：一是作为一种问题解决的治理科学，即从公共政策的角度，接诉即办可分为两部分，一部分是发现问题，另一部分是解决问题。完善接诉体系和即办体系这两个视角的路径就是要推动主体改革、制度改革、流程改革和城市体检。二是从设计原理的角度去考虑，包括面向人民探寻问题解决，集中统一受理市诉求，政府部门直接面向市民，市民评价解决效果，解决产生问题背后的问题，市委监督接诉即办，开发接诉即办的数据资源等。三是从驱动机制的角度，结合互动治理和合作生产提出它是一种政府内部主体之间和政府民众之间的一种互动。这种互动过程包括6种机制，反馈机制、考评机制、认同机制等。
第三，主动治理和未诉先办。
超大城市治理面临一个非常重要的难题——诉求解决得越好，民众就越会使用诉求推动问题解决，这一反馈机制必然导致诉求量上升和解决质量高两者之间的矛盾。在这样的背景下，主动治理和未诉先办应运而生，它包括五个维度，例如通过系统的维度来探讨共性问题的解决；通过空间的维度来探讨区域问题的解决；通过时间的维度来探讨周期性问题的解决；通过变化的维度来“治未病”，在问题产生之前解决；通过互动的维度来实现征集问题的线索。这与和中国传统的天时地利人和的思想也具有内在一致性。
第四，每月一题。
它是主动治理和未诉先办的抓手，基于接诉即办产生的诉求，划分为12类27项小的问题来解决。所以每月一题形成了对条块融合和多层次的协同，实现问题解决的闭环管理。
第五，月度点评。
北京市的“接诉即办”改革能够取得成功很大程度上得益于月度点评提供了一个交流和沟通平台。它是政府内部之间以及政府和社会之间进行互动的平台。在互动过程中会发现政府和社会可以形成共识，政府也通过社会的压力来促进政府部门的解决。
最后，李教授总结了首都基于市民诉求而推进的超大城市治理体系和治理能力现代化的三个阶段，即接诉即办的1.0、2.0、3.0时代。1.0阶段主要着眼于事情的解决和问题的解决，2.0阶段是主动治理、未诉先办，3.0阶段着眼于打基础、立长远的治理体系和治理能力现代化。首都超大城市治理目前处在第二阶段，如果要迈进第三阶段，探索以人民为中心的超大城市治理创新，应发挥民众作为诉求的提出者、合作生产者以及效果的评价者三重角色的作用，撬动不同阶段民众的参与，从而推动实现超大城市治理体系和治理能力现代化。
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的演讲，根据嘉宾发言内容整理，已经本人审核。文稿整理：吕曼青）
