第八届首都治理论坛·报告发布丨魏文池：大国小城——美国城市治理结构及其近三十年变迁
阅读量： 发布时间：2021-10-26
2021年9月29日下午，中国人民大学公共管理学院助理教授、首都发展与战略研究院研究员魏文池在“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上做了题为《大国小城：美国城市治理结构及其近三十年变迁》的精彩发言。
文/魏文池 中国人民大学公共管理学院助理教授、首都发展与战略研究院研究员
魏老师首先回溯了1952-2021年美国地方政府分类及其数量变化。美国地方政府种类很多，第一类地方政府是县（Counties），有3000多个，数量上基本保持不变。第二类地方政府是市（Municipalities），这里是狭义的，数量是在近70年呈一个缓慢的上升趋势，从16000到最近接近2万。第三类是城镇（Townships），变化不大，17000左右。第四类是特区（Special districts），这类是指有一种单一职能的地方政府，可以收税，职能比较单一。第五类是学区（School districts），基本上在过去70年增长2倍，从12000左右，到最近37000，增长了2倍。学区能够征税，主要是房地产税。学区数量下降非常快，从67000到现在13000左右。最近这70年左右，美国地方政府最重大的变化就是学区数量的下降，特区的数量是上升的，其他地方政府数量变化不大。
其次是关于美国城市治理结构的分类。美国城市主要分为两类法定治理结构，第一种是市长-议会制（MC），第二种是议会-经理人制(CM)。市长-议会制类似于总统制，议会-经理人制类似于议会制，或者类似于公司董事会。市长-议会制，这种制度历史比较悠久，议会-经理人制是20世纪初出现的比较专业化的管理结构。市长议会制是选民直接选举市长，市长对选民负责。同时，选民也选举城市议会的议员，城市议会的议员对选民负责，市长和城市议会的议员类似于美国选举总统。议会-经理人制，选民只选择城市议会的议员，城市议会的议员负责具体的立法事务，他对选民负责，城市议会的议员任命一个比较专业化的城市管理者，这一城市管理者对城市议会的议员进行报告事务，对他进行负责。城市议会的议员有时候也会任命一些具体负责的行政部门的负责人。市长没有具体的非常强势的权力，一般是从城市议会的议员里面通过讨论，直接从城市议会的议员里面推出一个市长来。这两种是美国传统的法定的治理结构。美国大城市里面大部分是市长-议会制，这是偏政治化的结果，比较小的城市会倾向于采用议会-经理人制。为什么一个城市会采取市长-议会制，或者议会-经理人制，是什么样的因素影响它？其中一个很重要的因素就是人口，人口比较多，管理事务比较杂，利益集团博弈比较多，权力涉及复杂，需要市长-议会制。
最后是美国城市治理结构的变迁。最近几十年的变迁，魏老师总结了三个趋势，第一个趋势，近几十年，在城市宪法里面，法定的治理结构有从MC到CM转变的趋势。魏老师所选取的样本是来自于美国城市管理协会，每隔5年左右会跟人口大于2500的城市发一些问卷，这里面有6年的数据。整体而言，议会-经理人制(CM)这种结构是从1981年的43%左右上升到2011年的接近60%。市长-议会制（MC）从45%下降到30%左右。所以第一种趋势，从法定治理结构来看，它是有一个此消彼涨的趋势。第二种趋势，MC跟CM这两种城市治理结构会互相采纳对方的特征，互相采用导致两种城市的治理结构边界越来越模糊，因为边界变得模糊，所以出现了一种第三类城市，或者叫混合型城市，这种城市既不是传统的MC，也不是传统的CM，它是一种综合各种特征的城市治理结构。
第三种类型的城市是魏老师基于一种政治行政连续性指标对城市治理结构的属性进行分类，破除城市治理结构的二分法。我们会采用连续性的指标，而不是采用两分法或者三分法的指标，从一个政治行政维度上衡量一个城市治理结构的属性，从而进行分类。我们首先对城市治理结构进行定义，定义成决定城市治理过程中的政治权力分配与制约、选举制度，以及专业化能力的综合性的制度体系。在这种定义之下，来做一个指数，关注7类具体的指标，每一类指标根据政治性、行政性进行分析，第一类传统的法定MC，政治性的是0，CM是1；第二，有没有专业化的管理人员；第三，市长是直接选举还是间接选举，包括这个市长独立议会，还是在议会里面，这个市长有没有权力去挑战议会的决策，议会的选举是政治性，有没有党派区分，议会的选举是分选区还是大选区等。做一个综合性的指标以后，我们会发现这样一个连续性的指标，形成一个箱型图，在已有的数据里面最高值是1.72，最低数是负1.92，中位数是0.37。对7年的数据进行分析，发现政治行政指数中位数的值是呈缓慢上升的趋势，随着时间最近30年左右的推移，它的城市治理结构是越来越偏向于行政化这样一种结构。
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核。文稿整理：谭西涵）
第八届首都治理论坛·报告发布丨魏文池：大国小城——美国城市治理结构及其近三十年变迁
2019
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2021年9月29日下午，中国人民大学公共管理学院助理教授、首都发展与战略研究院研究员魏文池在“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上做了题为《大国小城：美国城市治理结构及其近三十年变迁》的精彩发言。
文/魏文池 中国人民大学公共管理学院助理教授、首都发展与战略研究院研究员
魏老师首先回溯了1952-2021年美国地方政府分类及其数量变化。美国地方政府种类很多，第一类地方政府是县（Counties），有3000多个，数量上基本保持不变。第二类地方政府是市（Municipalities），这里是狭义的，数量是在近70年呈一个缓慢的上升趋势，从16000到最近接近2万。第三类是城镇（Townships），变化不大，17000左右。第四类是特区（Special districts），这类是指有一种单一职能的地方政府，可以收税，职能比较单一。第五类是学区（School districts），基本上在过去70年增长2倍，从12000左右，到最近37000，增长了2倍。学区能够征税，主要是房地产税。学区数量下降非常快，从67000到现在13000左右。最近这70年左右，美国地方政府最重大的变化就是学区数量的下降，特区的数量是上升的，其他地方政府数量变化不大。
其次是关于美国城市治理结构的分类。美国城市主要分为两类法定治理结构，第一种是市长-议会制（MC），第二种是议会-经理人制(CM)。市长-议会制类似于总统制，议会-经理人制类似于议会制，或者类似于公司董事会。市长-议会制，这种制度历史比较悠久，议会-经理人制是20世纪初出现的比较专业化的管理结构。市长议会制是选民直接选举市长，市长对选民负责。同时，选民也选举城市议会的议员，城市议会的议员对选民负责，市长和城市议会的议员类似于美国选举总统。议会-经理人制，选民只选择城市议会的议员，城市议会的议员负责具体的立法事务，他对选民负责，城市议会的议员任命一个比较专业化的城市管理者，这一城市管理者对城市议会的议员进行报告事务，对他进行负责。城市议会的议员有时候也会任命一些具体负责的行政部门的负责人。市长没有具体的非常强势的权力，一般是从城市议会的议员里面通过讨论，直接从城市议会的议员里面推出一个市长来。这两种是美国传统的法定的治理结构。美国大城市里面大部分是市长-议会制，这是偏政治化的结果，比较小的城市会倾向于采用议会-经理人制。为什么一个城市会采取市长-议会制，或者议会-经理人制，是什么样的因素影响它？其中一个很重要的因素就是人口，人口比较多，管理事务比较杂，利益集团博弈比较多，权力涉及复杂，需要市长-议会制。
最后是美国城市治理结构的变迁。最近几十年的变迁，魏老师总结了三个趋势，第一个趋势，近几十年，在城市宪法里面，法定的治理结构有从MC到CM转变的趋势。魏老师所选取的样本是来自于美国城市管理协会，每隔5年左右会跟人口大于2500的城市发一些问卷，这里面有6年的数据。整体而言，议会-经理人制(CM)这种结构是从1981年的43%左右上升到2011年的接近60%。市长-议会制（MC）从45%下降到30%左右。所以第一种趋势，从法定治理结构来看，它是有一个此消彼涨的趋势。第二种趋势，MC跟CM这两种城市治理结构会互相采纳对方的特征，互相采用导致两种城市的治理结构边界越来越模糊，因为边界变得模糊，所以出现了一种第三类城市，或者叫混合型城市，这种城市既不是传统的MC，也不是传统的CM，它是一种综合各种特征的城市治理结构。
第三种类型的城市是魏老师基于一种政治行政连续性指标对城市治理结构的属性进行分类，破除城市治理结构的二分法。我们会采用连续性的指标，而不是采用两分法或者三分法的指标，从一个政治行政维度上衡量一个城市治理结构的属性，从而进行分类。我们首先对城市治理结构进行定义，定义成决定城市治理过程中的政治权力分配与制约、选举制度，以及专业化能力的综合性的制度体系。在这种定义之下，来做一个指数，关注7类具体的指标，每一类指标根据政治性、行政性进行分析，第一类传统的法定MC，政治性的是0，CM是1；第二，有没有专业化的管理人员；第三，市长是直接选举还是间接选举，包括这个市长独立议会，还是在议会里面，这个市长有没有权力去挑战议会的决策，议会的选举是政治性，有没有党派区分，议会的选举是分选区还是大选区等。做一个综合性的指标以后，我们会发现这样一个连续性的指标，形成一个箱型图，在已有的数据里面最高值是1.72，最低数是负1.92，中位数是0.37。对7年的数据进行分析，发现政治行政指数中位数的值是呈缓慢上升的趋势，随着时间最近30年左右的推移，它的城市治理结构是越来越偏向于行政化这样一种结构。
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核。文稿整理：谭西涵）
