第八届首都治理论坛·报告发布 ▏颜昌武：超大城市治理如何彰显“以人民为中心”——对广州市电动自行车政策的反思
阅读量： 发布时间：2021-10-26
2021年9月29日下午，暨南大学公共管理学院教授颜昌武在“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上做了题为《超大城市治理如何彰显“以人民为中心”——对广州市电动自行车政策的反思》的精彩发言。
文/颜昌武 暨南大学公共管理学院教授
颜教授以重温习近平总书记关于城市工作的重要论述作为开篇。习近平总书记指出：“做好城市工作要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”我们在超大城市治理中，如何自觉彰显“以人民为中心”的发展理念呢？
颜教授以广州市电动自行车政策的演变与现状为例，对超大城市治理如何体现“以人民为中心”进行了解读。
广州市限制电动自行车的政策并不是今年首次提出，早在2006年广州市就发布了《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》，明确禁止电动自行车上路。此后每隔5年（2011年、2016年）都会刷新一次“禁令”的有效期，明确延长“禁止电动自行车上路”政策的实施期限。2017年，《广州市非机动车和摩托车管理规定》实施，其中包含“禁电”内容，这就意味着“禁电”已经被纳入了地方性法规。
但一个不容忽视的事实是，广州市限制电动自行车多年，该市电动自行车保有量却连年持续增加。因为广州市还没有正式实施电动自行车上牌政策，相关统计数据并不精确，但相关行业协会的数据显示，广州市电动自行车保有量约在400万辆左右，且近年来每年新增规模约在50-100万辆之间。
从管理的角度来看，广州市电动自行车乱象频出。最显著的就是安全问题，比如火灾问题，今年头9个月，广州全市发生电动车火灾事故 232 起，对市民生命财产安全形成极大威胁；再比如交通安全问题，仅今年上半年，全市共发生涉电动自行车交通事故189宗，死亡24人，同比分别上升56.2%和14.29%；还有电动车因走机动车道、横穿马路等造成的交通拥堵问题等。此外还有电动自行车的非法搭客营运、乱停乱放等问题。
对于电动自行车数量上不断增加、管理上特别困难这个棘手难题，广州市今年重新调整了关于电动自行车的政策。2021年7月，广州市公安局发布两项征求意见稿，分别是《关于调整电动自行车和其他装有动力装置的非机动车通行范围的通告（征求意见稿）》、《关于实施电动自行车登记管理的通告（征求意见稿）》。
新政虽然已经发布，但却面临着各种各样的困境。一是政策制定上的困境，具体表现在以下三个方面：1.政策反复，有损公信力；2.逻辑悖论，比如限行的第2条依据“非机动车道缺失问题较为突出”，在逻辑上更应成为完善非机动车道的理由；3.有失公平，有违初衷。新政对外卖、快递小哥等配送车辆网开一面，不搞“一刀切”，显示了政策制定者的实事求是和因地制宜，但人们的日常感知，恰恰是这部分人群，可能正是各种违反交规的主力军，偏偏不禁他们而禁普通市民。二是政策执行上的困境，可能遭遇一闹则停的困局。三是法律上的困境，这些政策的内容是否有违上位法？
如何看待广州市电动自行车的治理困局呢？如何才能在特大城市治理中做到“以人民为中心”？颜教授认为，我们不能就事论事，而应有一个更为宏大的分析视角。他就此引入了一个“作为意识形态的现代化”的分析视角。
所谓现代化，它既是衡量社会进步的标尺，也是社会发展的追求目标，其在实践中表现为城市化、工业化、全球化、信息化。现代化给人们的感觉是一种与传统相对应的意识形态，它往往表现出一种非常强的正面的特点，是一种积极的、正面的、美好的、值得追求的一种东西，代表着人们对于变革的渴望和对社会变迁的信念。自新中国成立以来，我们就把实现现代化作为一个奋斗目标，从1954年周总理在政府工作报告里提出要建设强大的现代化工业国家，一直到党的十九届五中全会提出要全面建设社会主义现代化国家，莫不如是。简言之，现代化作为一种价值理念，已经被深深地嵌入到社会发展的各个话语体系当中，成为在当代社会值得追求的一个美好的价值体系。
现代化的一个例证就是城市中心主义的发展。一般来说，城市发展是现代化的尺度，代表着积极的、美好的、进步的一种现代化的生产力在城市发展中处于一种强势的地位，从而显示出了现代化意识形态的优越性。城市道路的宽阔、林立的高楼大厦等，使得现代化这个抽象概念得以具象化。但现代化并不总是表现出美好的一面，我们应当对现代化的隐忧保有适当的警惕。当社会发展到一定程度以后，人们就应该对现代化进行一定的反思。就其内核而言，现代化其实是理性化的代名词，是技术理性全面扩张的产物。事实上，现代化正在成为它自身的主题和问题，“它带来的每一个利益都要求人类付出对他们仍有价值的其他东西作为代价”。
接着，颜教授运用现代化的分析视角对广州市的电动自行车政策进行了反思。从表面上看，广州市电动自行车政策体现的是政策制定者和城市管理者在城市道路规划的不足和在城市管理上的“以禁代管”。但从深层次上来看，是作为一种意识形态的现代化思维在城市规划和城市管理中的体现。在这种现代化思维下，城市管理者在做规划和管理时，往往不是从人出发，而是从车的通行效率角度来考虑问题的，更像是一种“从车法则”，而不是“从人法则”。
最后，颜教授呼吁城市管理者和政策制定者在城市治理中，应该始终坚持以人民为中心，坚持人民城市为人民，并且要把这种理念贯彻落实到每一项民生工作中去，真正提高城市政策产品的消费友好性！
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的专题报告，根据嘉宾发言内容整理，已经本人审核。文稿整理：袁甜甜）
第八届首都治理论坛·报告发布 ▏颜昌武：超大城市治理如何彰显“以人民为中心”——对广州市电动自行车政策的反思
2019
分享
2021年9月29日下午，暨南大学公共管理学院教授颜昌武在“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上做了题为《超大城市治理如何彰显“以人民为中心”——对广州市电动自行车政策的反思》的精彩发言。
文/颜昌武 暨南大学公共管理学院教授
颜教授以重温习近平总书记关于城市工作的重要论述作为开篇。习近平总书记指出：“做好城市工作要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。”我们在超大城市治理中，如何自觉彰显“以人民为中心”的发展理念呢？
颜教授以广州市电动自行车政策的演变与现状为例，对超大城市治理如何体现“以人民为中心”进行了解读。
广州市限制电动自行车的政策并不是今年首次提出，早在2006年广州市就发布了《关于对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶的通告》，明确禁止电动自行车上路。此后每隔5年（2011年、2016年）都会刷新一次“禁令”的有效期，明确延长“禁止电动自行车上路”政策的实施期限。2017年，《广州市非机动车和摩托车管理规定》实施，其中包含“禁电”内容，这就意味着“禁电”已经被纳入了地方性法规。
但一个不容忽视的事实是，广州市限制电动自行车多年，该市电动自行车保有量却连年持续增加。因为广州市还没有正式实施电动自行车上牌政策，相关统计数据并不精确，但相关行业协会的数据显示，广州市电动自行车保有量约在400万辆左右，且近年来每年新增规模约在50-100万辆之间。
从管理的角度来看，广州市电动自行车乱象频出。最显著的就是安全问题，比如火灾问题，今年头9个月，广州全市发生电动车火灾事故 232 起，对市民生命财产安全形成极大威胁；再比如交通安全问题，仅今年上半年，全市共发生涉电动自行车交通事故189宗，死亡24人，同比分别上升56.2%和14.29%；还有电动车因走机动车道、横穿马路等造成的交通拥堵问题等。此外还有电动自行车的非法搭客营运、乱停乱放等问题。
对于电动自行车数量上不断增加、管理上特别困难这个棘手难题，广州市今年重新调整了关于电动自行车的政策。2021年7月，广州市公安局发布两项征求意见稿，分别是《关于调整电动自行车和其他装有动力装置的非机动车通行范围的通告（征求意见稿）》、《关于实施电动自行车登记管理的通告（征求意见稿）》。
新政虽然已经发布，但却面临着各种各样的困境。一是政策制定上的困境，具体表现在以下三个方面：1.政策反复，有损公信力；2.逻辑悖论，比如限行的第2条依据“非机动车道缺失问题较为突出”，在逻辑上更应成为完善非机动车道的理由；3.有失公平，有违初衷。新政对外卖、快递小哥等配送车辆网开一面，不搞“一刀切”，显示了政策制定者的实事求是和因地制宜，但人们的日常感知，恰恰是这部分人群，可能正是各种违反交规的主力军，偏偏不禁他们而禁普通市民。二是政策执行上的困境，可能遭遇一闹则停的困局。三是法律上的困境，这些政策的内容是否有违上位法？
如何看待广州市电动自行车的治理困局呢？如何才能在特大城市治理中做到“以人民为中心”？颜教授认为，我们不能就事论事，而应有一个更为宏大的分析视角。他就此引入了一个“作为意识形态的现代化”的分析视角。
所谓现代化，它既是衡量社会进步的标尺，也是社会发展的追求目标，其在实践中表现为城市化、工业化、全球化、信息化。现代化给人们的感觉是一种与传统相对应的意识形态，它往往表现出一种非常强的正面的特点，是一种积极的、正面的、美好的、值得追求的一种东西，代表着人们对于变革的渴望和对社会变迁的信念。自新中国成立以来，我们就把实现现代化作为一个奋斗目标，从1954年周总理在政府工作报告里提出要建设强大的现代化工业国家，一直到党的十九届五中全会提出要全面建设社会主义现代化国家，莫不如是。简言之，现代化作为一种价值理念，已经被深深地嵌入到社会发展的各个话语体系当中，成为在当代社会值得追求的一个美好的价值体系。
现代化的一个例证就是城市中心主义的发展。一般来说，城市发展是现代化的尺度，代表着积极的、美好的、进步的一种现代化的生产力在城市发展中处于一种强势的地位，从而显示出了现代化意识形态的优越性。城市道路的宽阔、林立的高楼大厦等，使得现代化这个抽象概念得以具象化。但现代化并不总是表现出美好的一面，我们应当对现代化的隐忧保有适当的警惕。当社会发展到一定程度以后，人们就应该对现代化进行一定的反思。就其内核而言，现代化其实是理性化的代名词，是技术理性全面扩张的产物。事实上，现代化正在成为它自身的主题和问题，“它带来的每一个利益都要求人类付出对他们仍有价值的其他东西作为代价”。
接着，颜教授运用现代化的分析视角对广州市的电动自行车政策进行了反思。从表面上看，广州市电动自行车政策体现的是政策制定者和城市管理者在城市道路规划的不足和在城市管理上的“以禁代管”。但从深层次上来看，是作为一种意识形态的现代化思维在城市规划和城市管理中的体现。在这种现代化思维下，城市管理者在做规划和管理时，往往不是从人出发，而是从车的通行效率角度来考虑问题的，更像是一种“从车法则”，而不是“从人法则”。
最后，颜教授呼吁城市管理者和政策制定者在城市治理中，应该始终坚持以人民为中心，坚持人民城市为人民，并且要把这种理念贯彻落实到每一项民生工作中去，真正提高城市政策产品的消费友好性！
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的专题报告，根据嘉宾发言内容整理，已经本人审核。文稿整理：袁甜甜）
