第八届首都治理论坛·报告发布丨孙柏瑛：信托制：化解城市社区物管冲突的出路？
阅读量： 发布时间：2021-10-26
2021年9月29日上午，中国人民大学公共管理学院党委书记孙柏瑛教授在“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上做了题为《信托制：化解城市社区物管冲突的出路？》的精彩发言。孙教授阐释了信托制这一新的社区权力与资源配置模式，以及这一模式对于形成党建引领、资源融合、协同治理的社区治理格局的重要意义。
文/孙柏瑛 中国人民大学公共管理学院党委书记、教授
作为一种新的社区权力、义务、权利配置调整的制度，信托制旨在解决小区物业管理当中存在的冲突。以北京为例，近年来小区物管矛盾纠纷事件持续呈上升态势。根据“12345接诉即办”接访的案件数量看，从2019年5月到2020年5月期间，涉及物业的投诉量达到18.7万件，比前一年净增长了28%。截至到2021年5月，在北京市实施《物业管理条例》的一年间，涉及小区物业管理的“接诉即办”案件数量上升至24万多件，平均每天为655件。物业管理投诉数量居高不下，且影响面大，因而被北京市列为当下基层治理的两个关键小事之一，新物业管理条例也强调在没有成立业主委员会的小区里建立业主委员会，建立业主委员会条件不成熟的要建立物业管理委员会（简称“物管会”），以促进业主利益表达，与社区党组织、居委会有效协调，业主与物业公司之间的冲突。
某种意义上说，小区物管冲突是社区“物权政治”、“居住政治”等的重要内容，既涉及到业主法定的物权和产权关系，也表现为业主与物业公司的治权关系与权力分配，反映着社区基层党组织、自治组织、业主组织、物业经营者间的地位与角色。社区冲突首先源自多元主体利益的多样化、多元化，业主权利观念的增强，体现社区内部权力结构的变迁，比如，鉴于房地产公司为背景的物业公司的强势，物业资本力量在社区内的扩张，基层政府官员、业主委员会与物业管理公司之间存在的“共谋”，分散的业主组织化水平和维权能力低等原因，物业管理公司具有了权能高于产权所有者业主的权能，物业与业主的责权关系出现倒置。业主本应是社区的主人，其拥有国家《物权法》所赋予的基本权利，同时也是社区的服务享有者，但物业管理身份的“反客为主”异化，使得物业管理成为单纯的以牟利为目的的资本经营驱动，设施老化、服务缩水、管理不善、缺乏规范、严重“黑箱”，导致社区共同资源得不到有效运营，业主与物业管理间矛盾升级。业主以拒缴物业费抗争，进一步加剧服务缩水，社区价值衰减。总体上，物业公司和业主委员会之间的关系强弱失衡，使得社区治理的主体关联出现角色错位，存在囚徒困境，彼此不合作，互相指责、攻击，无法围绕社区共同体建设组织起有效的公共讨论、协商和集体行动。
在这样的背景下，社区需要以权力、责任、资源分配模式为突破口进行基层治理改革。之前社区改革历程中实践过三种权力、资源分配关系模式：第一种是包干制，即业主向物业交付固定服务费用，经营盈余和亏损都由物业公司承担。这一模式导致物业公司为留取更多经营利润，倾向于选择减少社区服务供给量，降低公共服务供给质量，这样的选择对于物业公司是边际效益最大的选项。作为包干制替代，第二种模式被称为酬金制，即将公司的人员费、劳务费、薪酬以及日常的工作支出先扣除，剩余费用的使用则通过居民监督，按照物业服务项目投入物业服务供给，维护社区共同体的增值性。这一模式有助于建立开放性和透明性物业资金运行的基础。但业主依然很难有效地监督各项物业开支是否具有合理性，且物业公司常常选择以扩大酬金基数、增加服务项目支出的基数来应对，结果是提高业主缴纳物业费的水平。
在两种分配模式基础上，针对一些社区物业费枯竭，物管失能的窘境，一些地方开始思考、设计、探索第三种模式，即信托制。信托制有六个关键点：第一，共同所有。将所有缴纳的物业费作为社区全体业主的共同财产，可将其视为物业管理的资金池基金。资金池基金由第三方公司进行托管，资金管理全过程由业主委员会进行监督，业主委员会代表参与讨论物业提供哪些公共服务项目、支出项目的优先性和合理性等；第二，公开透明。基于信托基金，建立业主们监督物业资金支出的“双密钥”，动态跟进资金的使用状况。这一监督渠道向所有人开放，密钥分别通过总的支出账本与个人账户中的支出额度知情，发挥业主作为所有者的信息把握。而智慧社区建设，电子化、智能化的引入，使得资金的使用过程更加透明化。第三，专业管理。引入第三方专业法律、审计团队，以审核物业管理的主要支出。信托关系基于法律治理的结构，将信托基金的支配、物业公司资金投入方向、小区基础设施建设方向等决策都纳入法律制度的框架下。第四，充分协商。由于业主们对社区服务掌握知情权，社区生活真正成为其家园的共同事务，关心社区发展和增值，关注社区管理投入的价值是业主的共同责任，个人利益与社区共同体利益联系起来。这其中，党建引领社区治理可以发挥重要作用，基层党组织能够协调多元主体，通过充分协商、讨论，建立共识；可以通过承担组织、汇聚资源的能力，带领社区共建、共治、共享；第五，服务质量。在业主的关注和监督下，物业公司需要不断提升物业服务质量，包括设立物业服务清单、设置物业服务标准、增强与业主互动，加强业主满意度调查，促进物业服务的规范化；第六，信义关系。信托制目的在于让颠倒的物业公司与业主关系回归本位，物业公司当好社区的“管家”。物业公司的管理不仅是商业行为，同时也是维系社区家园的受托人。业主不仅是物权权属所有者，也是社区共同资源管理的守护者和责任人。基于此，社区物管要超越单向经济性、资本性的偏好，也要将维系与居民情感、共建彼此信任、互惠关系为使命、职责，唯如此，城市社区才能赢得居民的良性交往、社会资本的成长，并获得可持续的发展。
通过信托制治理的新模式，社区将逐渐具备人人所有、人人负责的理念。资金是所有业主共享的，而且是专业化管理的。从长期看，这能够提升公民的参与意识，有利于社区的营造和社区居民的互动。这一模式能够撬动所有业主参与社区治理的动能，有助于建立社区内的合作伙伴关系，进而有助于形成党建引领、资源融合、协同治理的社区治理格局。
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核。文稿整理：谢木春）
第八届首都治理论坛·报告发布丨孙柏瑛：信托制：化解城市社区物管冲突的出路？
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2021年9月29日上午，中国人民大学公共管理学院党委书记孙柏瑛教授在“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上做了题为《信托制：化解城市社区物管冲突的出路？》的精彩发言。孙教授阐释了信托制这一新的社区权力与资源配置模式，以及这一模式对于形成党建引领、资源融合、协同治理的社区治理格局的重要意义。
文/孙柏瑛 中国人民大学公共管理学院党委书记、教授
作为一种新的社区权力、义务、权利配置调整的制度，信托制旨在解决小区物业管理当中存在的冲突。以北京为例，近年来小区物管矛盾纠纷事件持续呈上升态势。根据“12345接诉即办”接访的案件数量看，从2019年5月到2020年5月期间，涉及物业的投诉量达到18.7万件，比前一年净增长了28%。截至到2021年5月，在北京市实施《物业管理条例》的一年间，涉及小区物业管理的“接诉即办”案件数量上升至24万多件，平均每天为655件。物业管理投诉数量居高不下，且影响面大，因而被北京市列为当下基层治理的两个关键小事之一，新物业管理条例也强调在没有成立业主委员会的小区里建立业主委员会，建立业主委员会条件不成熟的要建立物业管理委员会（简称“物管会”），以促进业主利益表达，与社区党组织、居委会有效协调，业主与物业公司之间的冲突。
某种意义上说，小区物管冲突是社区“物权政治”、“居住政治”等的重要内容，既涉及到业主法定的物权和产权关系，也表现为业主与物业公司的治权关系与权力分配，反映着社区基层党组织、自治组织、业主组织、物业经营者间的地位与角色。社区冲突首先源自多元主体利益的多样化、多元化，业主权利观念的增强，体现社区内部权力结构的变迁，比如，鉴于房地产公司为背景的物业公司的强势，物业资本力量在社区内的扩张，基层政府官员、业主委员会与物业管理公司之间存在的“共谋”，分散的业主组织化水平和维权能力低等原因，物业管理公司具有了权能高于产权所有者业主的权能，物业与业主的责权关系出现倒置。业主本应是社区的主人，其拥有国家《物权法》所赋予的基本权利，同时也是社区的服务享有者，但物业管理身份的“反客为主”异化，使得物业管理成为单纯的以牟利为目的的资本经营驱动，设施老化、服务缩水、管理不善、缺乏规范、严重“黑箱”，导致社区共同资源得不到有效运营，业主与物业管理间矛盾升级。业主以拒缴物业费抗争，进一步加剧服务缩水，社区价值衰减。总体上，物业公司和业主委员会之间的关系强弱失衡，使得社区治理的主体关联出现角色错位，存在囚徒困境，彼此不合作，互相指责、攻击，无法围绕社区共同体建设组织起有效的公共讨论、协商和集体行动。
在这样的背景下，社区需要以权力、责任、资源分配模式为突破口进行基层治理改革。之前社区改革历程中实践过三种权力、资源分配关系模式：第一种是包干制，即业主向物业交付固定服务费用，经营盈余和亏损都由物业公司承担。这一模式导致物业公司为留取更多经营利润，倾向于选择减少社区服务供给量，降低公共服务供给质量，这样的选择对于物业公司是边际效益最大的选项。作为包干制替代，第二种模式被称为酬金制，即将公司的人员费、劳务费、薪酬以及日常的工作支出先扣除，剩余费用的使用则通过居民监督，按照物业服务项目投入物业服务供给，维护社区共同体的增值性。这一模式有助于建立开放性和透明性物业资金运行的基础。但业主依然很难有效地监督各项物业开支是否具有合理性，且物业公司常常选择以扩大酬金基数、增加服务项目支出的基数来应对，结果是提高业主缴纳物业费的水平。
在两种分配模式基础上，针对一些社区物业费枯竭，物管失能的窘境，一些地方开始思考、设计、探索第三种模式，即信托制。信托制有六个关键点：第一，共同所有。将所有缴纳的物业费作为社区全体业主的共同财产，可将其视为物业管理的资金池基金。资金池基金由第三方公司进行托管，资金管理全过程由业主委员会进行监督，业主委员会代表参与讨论物业提供哪些公共服务项目、支出项目的优先性和合理性等；第二，公开透明。基于信托基金，建立业主们监督物业资金支出的“双密钥”，动态跟进资金的使用状况。这一监督渠道向所有人开放，密钥分别通过总的支出账本与个人账户中的支出额度知情，发挥业主作为所有者的信息把握。而智慧社区建设，电子化、智能化的引入，使得资金的使用过程更加透明化。第三，专业管理。引入第三方专业法律、审计团队，以审核物业管理的主要支出。信托关系基于法律治理的结构，将信托基金的支配、物业公司资金投入方向、小区基础设施建设方向等决策都纳入法律制度的框架下。第四，充分协商。由于业主们对社区服务掌握知情权，社区生活真正成为其家园的共同事务，关心社区发展和增值，关注社区管理投入的价值是业主的共同责任，个人利益与社区共同体利益联系起来。这其中，党建引领社区治理可以发挥重要作用，基层党组织能够协调多元主体，通过充分协商、讨论，建立共识；可以通过承担组织、汇聚资源的能力，带领社区共建、共治、共享；第五，服务质量。在业主的关注和监督下，物业公司需要不断提升物业服务质量，包括设立物业服务清单、设置物业服务标准、增强与业主互动，加强业主满意度调查，促进物业服务的规范化；第六，信义关系。信托制目的在于让颠倒的物业公司与业主关系回归本位，物业公司当好社区的“管家”。物业公司的管理不仅是商业行为，同时也是维系社区家园的受托人。业主不仅是物权权属所有者，也是社区共同资源管理的守护者和责任人。基于此，社区物管要超越单向经济性、资本性的偏好，也要将维系与居民情感、共建彼此信任、互惠关系为使命、职责，唯如此，城市社区才能赢得居民的良性交往、社会资本的成长，并获得可持续的发展。
通过信托制治理的新模式，社区将逐渐具备人人所有、人人负责的理念。资金是所有业主共享的，而且是专业化管理的。从长期看，这能够提升公民的参与意识，有利于社区的营造和社区居民的互动。这一模式能够撬动所有业主参与社区治理的动能，有助于建立社区内的合作伙伴关系，进而有助于形成党建引领、资源融合、协同治理的社区治理格局。
（本文系嘉宾9月29日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第八届首都治理论坛——超大城市治理创新”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核。文稿整理：谢木春）
