首都治理热点问题研讨会丨叶裕民：破解北京新二元结构，促进首都高质量发展
阅读量： 发布时间：2020-12-08
2020年11月12日上午，中国人民大学首都发展与战略研究院学术委员会副主任、公共管理学院叶裕民教授在“第一期首都治理热点问题研讨会：‘十四五’时期首都治理的大问题”上做了题为《破解北京新二元结构，促进首都高质量发展》的精彩发言。聚焦城市新二元结构，对北京市城中村更新模式存在的问题及解决方案提供了有力见解。
叶教授首先回顾了刘易斯二元结构理论及其缺陷，在此基础上指出新二元结构是我国发达城市治理顽疾。刘易斯二元结构理论的核心内容是发展中国家存在着发达的工业部门（城市）和落后的农业部门（乡村）之间的二元结构。落后的农业部门边际效率为零，存在劳动力的无限供给；高效率的工业部门有效就业扩张持续吸纳农村剩余劳动力。当劳动力持续转移跨过刘易斯拐点，城乡产业效率差距开始逐步缩小，直至消失，实现城乡一体化，走向发达。
刘易斯理论指导着中国城市化和工业化进程，但对于解释中国现象存在一个缺陷。它没有观察到进入工业部门的农业劳动力并未全部及时转化为工业部门主体领域，没有伴随工业技术进步而获得技能增长，长期被排斥在经济发展的核心领域之外，随着转移劳动力规模不断积累，最终在发达城市内部形成了大量城市低效率部门，并聚集形成欠发达区域。导致城市内部贫富差距拉大，形成了城市内部的新二元结构。
所谓新二元结构是指发达城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区之间、拥有城市权利的本地人与缺乏城市权利的外地人之间的二元结构。这种新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱的重要原因。在中国的发达城市，同样存在严重的新二元结构，典型表现为都市边缘区的城中村连片的区域，形成“城中村环”。因此破解新二元结构是中国发达城市实现整体高质量发展的基础条件。
随后，叶教授比较分析了北京市与广州市的“城中村环”，认为南北城中村地区的差异在于密度，共性特征是空间品质差、产业效率低。为进一步了解北京都市边缘区人居环境与住房问题，叶教授课题组选取了朝阳区、海淀区、丰台区、通州区等地的17个村庄进行了调研，共回收1598份问卷，发现村庄呈现出人口倒挂的特征，流动人口聚集、二元特征明显。此外，叶教授通过住房条件和社区环境两个维度构建了住房治理评估指标体系，评估结果表明社区环境低于住房条件，而外来租户的住房条件低于本地居民。
接着，叶教授分析了新二元结构的特征与根源。城中村是新二元结构的主要空间载体，大城市的城中村存在“三低两高”的共性特征，即土地利用效率低，产业技术水平低，居民收入低；犯罪率高，无证建设比例高。那么新二元结构的形成则源于两大原因。其中直接原因是两大城市治理的“孪生难题”：城中村治理难题，常被作为空间难题；以及新市民住房问题，常被作为社会治理难题。城中村治理难题起始于城乡二元制度以及村集体和村民的利益追求，固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求，以及“排斥性”城中村改造模式。而新市民住房难题起始于政府公共服务缺失，固化于城中村为新市民提供可支付住房的自组织机制。两大难题相互交织，具有显著的“孪生性质”。新二元结构问题成为顽疾则源于对这两大“孪生难题”的割裂的认知与政策。首先，城中村更新研究与政策长期具有“排斥性”特征。城中村更新的研究主要集中在规划学、建筑学和地理学等学科，主要关注空间的更新，缺乏公共导向的系统解决方案，即对如何满足一般有就业能力的新市民及其家庭的居住需求，在理论上缺乏深入研究，在现实中也表现为“排斥性更新”，即每一个城中村更新完毕后，居住在此的流动人口缺乏了流动空间，不得不向外迁移，从而产生了新的城中村，进而带来新的城市难题，使得城中村更新无解，每一轮排斥性的城中村更新都导致外围地区新的城中村产生，久而久之形成了大都市外围地区的“城中村环”。实际上，首都 “疏整促”工作方法也是接近排斥性更新的，在此过程中依法治理城乡结合部地区，对于无证建筑和产业进行严格的拆除管理，导致居民向外围搬迁，虽然离中心城区近的地方疏解了，但离中心城区远的地方还在产生新的城中村。因此，叶教授认为如何正视流动人口的生存和发展，发挥其创新能力问题，是北京市落实四个首都功能，留住人才，培育创造力需要面对的问题。北京市控制城市规模和新市民实现美好生活是并行不悖的。其次，新市民住房的研究长期“绕道”城中村更新，新市民权益和住房研究主要集中在区域与城市经济学、人口与社会学、法学等，这些领域主要关注非空间的公平，具有明显的公共政策导向，但缺乏工具和方法，而解决城市问题还需要规划实施。迄今为止规划界对解决新市民的住房出台了许多措施，例如建设公共住房、租赁住房等，但实际效果并不明显。由此可见，城中村更新和新市民的住房问题研究成果虽丰富，但囿于学科局限性和部门化管理特征，各学科自成体系研究，各部门自成体系出台政策，缺乏交叉与联动，因此新二元结构一体化要求找寻“孪生难题”的联动破解之道。
在上述分析基础上，叶教授进一步提出了北京城中村更新与可支付住房联动解决方案，即城中村更新3.0模式。首先城中村更新规划要涵盖非户籍人口可支付住房解决方案。解决新市民住房问题最有效的路径就是将社会隐形市场显性化，通过城中村改造，使合法化之后的村民住房首先扣除自住需要，富余部分建筑面积规划建设成为与市民需求相匹配的小面积可支付住房，把原来的非法出租变为合法出租，非正规市场转化为正规市场，把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。目前的做法是自住富余用于出租部分，建设为较大面积住房，但这样会导致群租或者租不出去，造成租值丧失，村民资产性收入下降，流动人口流离失所。因此，要充分利用城中村更新中产生的存量出租住房，将其由大面积出租住房改变为与新市民需求相匹配的小面积出租住房，促进供给与需求的均衡。此外，叶教授具体介绍了对流动人口可支付住房方案的供给量和需求量测算以及分布，从而实现供需平衡。通过这种城中村更新模式转型，可以为新北京人和城市年轻人提供可支付住房，增加本地原住民的资产性收入，不新增土地和建筑面积、有利于北京市实现减量发展，并将政府负担的公共住房降到最低程度，从而实现帕累托改进。其次，要实现合作治理，通过可支付住房供给市场化、迁移人口家庭化、家庭生活社区化、社区治理民主化、以社区常住人口为基础实现公共服务均等化、人力资源资本化以及新北京人中等收入化来全面推进市民化。
最后，叶教授总结到，城中村更新3.0模式开启了新市民安居工程，能够系统破解新二元结构顽疾，解决城中村更新高成本、高容积率，城中村再生以及新市民可支付住房难题。抹平社会隔离，增进公平，给新市民一个家，解放了生产力，为首都实现高质量发展奠定空间基础和社会保障。
首都治理热点问题研讨会丨叶裕民：破解北京新二元结构，促进首都高质量发展
2019
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2020年11月12日上午，中国人民大学首都发展与战略研究院学术委员会副主任、公共管理学院叶裕民教授在“第一期首都治理热点问题研讨会：‘十四五’时期首都治理的大问题”上做了题为《破解北京新二元结构，促进首都高质量发展》的精彩发言。聚焦城市新二元结构，对北京市城中村更新模式存在的问题及解决方案提供了有力见解。
叶教授首先回顾了刘易斯二元结构理论及其缺陷，在此基础上指出新二元结构是我国发达城市治理顽疾。刘易斯二元结构理论的核心内容是发展中国家存在着发达的工业部门（城市）和落后的农业部门（乡村）之间的二元结构。落后的农业部门边际效率为零，存在劳动力的无限供给；高效率的工业部门有效就业扩张持续吸纳农村剩余劳动力。当劳动力持续转移跨过刘易斯拐点，城乡产业效率差距开始逐步缩小，直至消失，实现城乡一体化，走向发达。
刘易斯理论指导着中国城市化和工业化进程，但对于解释中国现象存在一个缺陷。它没有观察到进入工业部门的农业劳动力并未全部及时转化为工业部门主体领域，没有伴随工业技术进步而获得技能增长，长期被排斥在经济发展的核心领域之外，随着转移劳动力规模不断积累，最终在发达城市内部形成了大量城市低效率部门，并聚集形成欠发达区域。导致城市内部贫富差距拉大，形成了城市内部的新二元结构。
所谓新二元结构是指发达城市内部发达的中心城区与落后的都市边缘区之间、拥有城市权利的本地人与缺乏城市权利的外地人之间的二元结构。这种新二元结构是发展中国家陷入中等收入陷阱的重要原因。在中国的发达城市，同样存在严重的新二元结构，典型表现为都市边缘区的城中村连片的区域，形成“城中村环”。因此破解新二元结构是中国发达城市实现整体高质量发展的基础条件。
随后，叶教授比较分析了北京市与广州市的“城中村环”，认为南北城中村地区的差异在于密度，共性特征是空间品质差、产业效率低。为进一步了解北京都市边缘区人居环境与住房问题，叶教授课题组选取了朝阳区、海淀区、丰台区、通州区等地的17个村庄进行了调研，共回收1598份问卷，发现村庄呈现出人口倒挂的特征，流动人口聚集、二元特征明显。此外，叶教授通过住房条件和社区环境两个维度构建了住房治理评估指标体系，评估结果表明社区环境低于住房条件，而外来租户的住房条件低于本地居民。
接着，叶教授分析了新二元结构的特征与根源。城中村是新二元结构的主要空间载体，大城市的城中村存在“三低两高”的共性特征，即土地利用效率低，产业技术水平低，居民收入低；犯罪率高，无证建设比例高。那么新二元结构的形成则源于两大原因。其中直接原因是两大城市治理的“孪生难题”：城中村治理难题，常被作为空间难题；以及新市民住房问题，常被作为社会治理难题。城中村治理难题起始于城乡二元制度以及村集体和村民的利益追求，固化于流动人口对非正规住房持续增长的市场需求，以及“排斥性”城中村改造模式。而新市民住房难题起始于政府公共服务缺失，固化于城中村为新市民提供可支付住房的自组织机制。两大难题相互交织，具有显著的“孪生性质”。新二元结构问题成为顽疾则源于对这两大“孪生难题”的割裂的认知与政策。首先，城中村更新研究与政策长期具有“排斥性”特征。城中村更新的研究主要集中在规划学、建筑学和地理学等学科，主要关注空间的更新，缺乏公共导向的系统解决方案，即对如何满足一般有就业能力的新市民及其家庭的居住需求，在理论上缺乏深入研究，在现实中也表现为“排斥性更新”，即每一个城中村更新完毕后，居住在此的流动人口缺乏了流动空间，不得不向外迁移，从而产生了新的城中村，进而带来新的城市难题，使得城中村更新无解，每一轮排斥性的城中村更新都导致外围地区新的城中村产生，久而久之形成了大都市外围地区的“城中村环”。实际上，首都 “疏整促”工作方法也是接近排斥性更新的，在此过程中依法治理城乡结合部地区，对于无证建筑和产业进行严格的拆除管理，导致居民向外围搬迁，虽然离中心城区近的地方疏解了，但离中心城区远的地方还在产生新的城中村。因此，叶教授认为如何正视流动人口的生存和发展，发挥其创新能力问题，是北京市落实四个首都功能，留住人才，培育创造力需要面对的问题。北京市控制城市规模和新市民实现美好生活是并行不悖的。其次，新市民住房的研究长期“绕道”城中村更新，新市民权益和住房研究主要集中在区域与城市经济学、人口与社会学、法学等，这些领域主要关注非空间的公平，具有明显的公共政策导向，但缺乏工具和方法，而解决城市问题还需要规划实施。迄今为止规划界对解决新市民的住房出台了许多措施，例如建设公共住房、租赁住房等，但实际效果并不明显。由此可见，城中村更新和新市民的住房问题研究成果虽丰富，但囿于学科局限性和部门化管理特征，各学科自成体系研究，各部门自成体系出台政策，缺乏交叉与联动，因此新二元结构一体化要求找寻“孪生难题”的联动破解之道。
在上述分析基础上，叶教授进一步提出了北京城中村更新与可支付住房联动解决方案，即城中村更新3.0模式。首先城中村更新规划要涵盖非户籍人口可支付住房解决方案。解决新市民住房问题最有效的路径就是将社会隐形市场显性化，通过城中村改造，使合法化之后的村民住房首先扣除自住需要，富余部分建筑面积规划建设成为与市民需求相匹配的小面积可支付住房，把原来的非法出租变为合法出租，非正规市场转化为正规市场，把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。目前的做法是自住富余用于出租部分，建设为较大面积住房，但这样会导致群租或者租不出去，造成租值丧失，村民资产性收入下降，流动人口流离失所。因此，要充分利用城中村更新中产生的存量出租住房，将其由大面积出租住房改变为与新市民需求相匹配的小面积出租住房，促进供给与需求的均衡。此外，叶教授具体介绍了对流动人口可支付住房方案的供给量和需求量测算以及分布，从而实现供需平衡。通过这种城中村更新模式转型，可以为新北京人和城市年轻人提供可支付住房，增加本地原住民的资产性收入，不新增土地和建筑面积、有利于北京市实现减量发展，并将政府负担的公共住房降到最低程度，从而实现帕累托改进。其次，要实现合作治理，通过可支付住房供给市场化、迁移人口家庭化、家庭生活社区化、社区治理民主化、以社区常住人口为基础实现公共服务均等化、人力资源资本化以及新北京人中等收入化来全面推进市民化。
最后，叶教授总结到，城中村更新3.0模式开启了新市民安居工程，能够系统破解新二元结构顽疾，解决城中村更新高成本、高容积率，城中村再生以及新市民可支付住房难题。抹平社会隔离，增进公平，给新市民一个家，解放了生产力，为首都实现高质量发展奠定空间基础和社会保障。
