【摘  要】随着我国基本养老服务制度框架基本确立，市场化养老服务供给持续发展，普惠养老服务成为衔接基本保障与多样化需求、推动多层次养老服务体系完善的重要支点。在梳理我国社会养老服务建设历程基础上，厘清了不同养老服务层次的制度边界。研究认为，我国社会养老服务体系中不同层次的服务并非以收入和人群或需求类型为划分依据，各层次服务对象均为全体老年人，基本养老服务亦具有普惠属性。在共同富裕目标引领下，作为一项福利制度，普惠养老服务强调“政府＋市场”混合经济形式，以满足全体老年人的发展性养老服务需求，更加突出价格可负担性、质量保障性与运营可持续性。据此应深化养老服务价格形成机制改革，提升多元主体协同治理效能，并通过技术赋能推动服务供给降本增效，从而促进普惠养老服务高质量发展。

【关键词】基本养老服务；普惠养老服务；共同富裕；共建共治共享机制

一、问题的提出

党的二十大报告中明确提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，确定了我国基本养老服务的概念内涵与内容清单，以及基本养老服务体系建设的指导思想、任务目标、基本原则和重点工作等,这意味着我国基本养老服务制度框架已基本确立。面向老年人“老有所养、老有所依”需求的基础性、兜底性养老服务将得到更有效的保障，而惠及广大普通家庭和全体老年人的普惠性、发展性养老服务再次成为社会关注的焦点。2025年2月，正式出台《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，从推动服务提质扩面、培育发展服务机构、统筹利用存量资产、健全服务机构价格形成机制、优化综合监管与服务、营造良好发展环境6个方面提出了促进普惠养老服务高质量发展的若干条具体措施。2026年3月，《政府工作报告》再次强调“扩大普惠养老服务供给”。可见，在推进中国式现代化、促进养老服务高质量发展进程中，普惠养老服务体系建设已成为积极应对人口老龄化、深化养老服务改革发展的重要载体。

既往理论研究和政策文件对基本养老服务体系的概念内涵、边界层次已形成确定、清晰的共识，但在普惠养老服务的研究中，还存在“普惠型”“普惠性”“普惠”等概念混用等问题。首先，“普惠型”养老服务是从社会福利制度类型学视角出发提出的学理性概念，是“普惠型制度福利”在养老服务领域的具体指称。对于发展普惠型养老服务，目前国内学界或以蒂特马斯的“补缺型”和“制度型”社会福利制度为切入点,或以东亚生产主义的“渐进式”福利模式为依据，认为我国普惠型养老服务是社会福利制度的重要组成部分，是随着经济社会发展从限度极低的“残补型”养老服务到“适度普惠型”养老服务再到“普惠型”养老服务的发展过程。其次，“普惠性”养老服务强调的是养老服务所具有的普惠性质和供给原则。民生建设领域的普惠性强调保障对象的普遍性,并常与兜底性和基础性共同使用。同时，也有学者在对象的普遍性基础上，进一步强调了内容的全面性、过程的均等化和质量的高标准化。例如，在托育服务领域，普惠性被认为具有普遍性、非歧视性、非互惠性等特征；而养老服务的普惠性可以从服务对象、服务内容、服务主体、服务模式和短板补齐等几个方面理解。最后，“普惠”服务则强调服务的层次格局，即在满足普惠性特征基础上形成的一种特定服务模式。比如，普惠金融指的是“立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。而在养老服务领域，普惠养老服务则可以被理解为基于公平与效率的原则，向全体老年人提供价格可负担、服务品质稳定且长效持久的养老服务。

近年来，基于普惠养老服务高质量发展的客观诉求，学界围绕普惠养老服务与其他养老服务的层次边界、具体的推进路径等开展了系列研究。其一，从层次边界视角来看，学界主要探讨了“基本养老服务”“普惠养老服务”“市场化养老服务”之间的边界和关系问题，并形成了“层次说”和“内含说”两种认识。“层次说”观点认为，三者之间属于“并集”关系，其边界以人群及收入进行划分，即兜底性公共产品保障贫困及特殊人群、普惠型准公共产品保障各类职工及各类居民、个性化私人产品保障高收入高净值人群；也有研究认为3类服务边界并不能以人群和收入划分，而应以需求切割，即基本养老服务满足基本养老需求，普惠养老服务满足发展性需求，市场化养老服务满足高端服务需求。“内含说”则认为，养老服务包括基本养老服务与非基本养老服务两部分，基本养老服务内部进一步可以划分为普惠性和兜底性两种服务。其二，在实践策略上，有研究认为普惠养老服务应通过构建“利益共同体”，实现价值、物理、社会和技术空间的生产，以应对社区居家养老服务中的诸多问题；也有研究认为应当以发展社区小微养老服务机构为抓手，通过连锁化、集团化等发挥规模效应，提升养老服务普惠性；还有研究认为走轻资产低投入的机构养老模式可能成为普惠型养老产业的主要趋势。

总体来看，目前学界对“普惠养老服务”的研究取得了丰富的成果，但仍存在一些问题。其一，整体性研究视角不足，缺乏基于其制度演进脉络、不同时期政策变化的内在逻辑进行的系统性、学理性分析；其二，对其内涵、外延以及特征等根本问题的认识并不统一，对其发展中出现的新问题把握不足，因而相应的优化思路也具有一定的局部性。那么，普惠养老服务的内涵应该如何界定？其在社会养老服务体系中的定位如何？普惠养老服务与基本养老服务是何关系？共同富裕目标指引下普惠养老服务发展中出现了哪些现实困境？如何实现普惠养老服务高质量发展？这些问题成为亟待探讨的核心议题。事实上，不论是从国际经验还是中国实践来看，抑或就理论研究与实践探索观之，推动普惠养老服务体系建设，实现普惠养老服务最大限度的公平可及，都是构建科学完备的社会养老服务体系、积极应对人口老龄化的重要目标。

有鉴于此，本文将在回顾我国社会养老服务发展历程的基础上，厘清不同养老服务层次的概念内涵及制度边界，明确基本养老服务、普惠养老服务、市场化养老服务的内在关联；立足共同富裕目标对社会福利制度的发展要求，阐释中国式普惠养老服务的制度边界，并分析其面临的问题和探究优化路径，以丰富中国自主的老龄科学知识体系，为中国式普惠养老服务体系建设的实践探索提供理论参考。

二、社会养老服务：从“兜底补缺”到“适度普惠”再到“全面普惠”

（一）社会养老服务的发展演进

一个国家的社会养老服务制度主要是根据其经济发展状况和人口老龄化发展阶段，通过相应的制度设计来解决养老服务中的“钱从哪儿来”“服务如何送达”两大核心问题。当前，我国社会养老服务制度的主要支撑包括社会养老保障制度和社会养老服务体系两大部分。前者主要解决养老的经济来源问题，后者则主要解决养老服务设施建设、网络搭建和智慧化平台建设、技术支撑、人才队伍建设等问题，以实现养老服务的供需对接和有效送达。自步入老龄化社会以来，我国已经基本搭建起了基本养老保险、企业（职业）年金与个人养老金相衔接的多层次、多支柱保障框架，织起了世界最大的养老保障网，基本养老保险覆盖超10亿人,显著提升了老年群体的支付能力。我国社会养老服务体系也经历了由“兜底补缺”到“适度普惠”的格局重构，并不断推进“从有到优”和“全面普惠”的深层次转轨。

“十一五”伊始，社会养老服务体系建设被放在国家发展更加突出的位置，在政府统筹推进之下，养老服务领域的基础设施建设不断提速，供给能力显著增强。2011年12月，国务院办公厅印发《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年）》，强调“发挥市场在资源配置中的基础性作用”，开始引导社会力量参与养老服务供给。这是我国第一次系统明确提出“社会养老服务体系”的概念内涵和功能定位，标志着我国养老服务发展进入社会化、体系化建设阶段。此后，“统筹规划、分级负责、政府主导、多方参与、因地制宜、突出重点”成为明确的实践进路。在这一原则指导下，我国养老服务供给结构逐步转型，即在持续发展机构养老的同时，将重点转向社区居家养老，以社区为载体的日间照料中心、文化活动场所及各类服务性设施不断完善。与此同时，养老服务内容亦从基本生活照料逐步拓展至医疗健康、康复支持、精神关怀以及法律援助等多维领域，服务内涵显著丰富。以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会化养老服务体系快速成形。

在“十三五”时期，社会养老服务体系建设逐步由政府主导的供给模式，转向政府、市场、社会与家庭多元主体协同参与的供给格局。在制度框架上，加快补齐基本公共服务的短板，着力构建机构、社区与居家养老相协调的发展格局，并推动医养与康养的深度融合。在政策实践上，更加注重夯实居家社区养老服务基础，通过推动养老机构提质增效、完善老年健康支持体系，以满足老年群体对整合式医养结合服务的需求。在服务内容上，进一步拓展养老服务的功能维度，既关注生活照护与健康支持，也更加重视老年群体的精神关怀与社会参与，通过发展老年教育、促进社会参与以及推进适老化环境建设，加快构建老年友好型社会。在实施路径上，更加注重运用市场机制激发服务供给活力，通过全面放开养老服务市场、丰富养老服务业态以及扩大老年用品供给，推动老年消费市场逐步形成。同时，科技创新成为养老服务体系发展的重要支撑力量。以“智慧健康养老应用试点示范”工程为代表的一系列政策实践，不仅推动了信息技术在养老服务领域的应用，也促进了适老化科技产品的研发与推广，为养老服务供给扩容、提质、增效提供了新的发展动力。

“十四五”时期，在积极应对人口老龄化国家战略指引下，我国社会养老服务体系进入“从有到优”的高质量发展新阶段。社会养老服务体系建设更加完备、层次更加清晰、质量更加优化、服务更加健全。层次化发展格局已初步显现，突出特点是基本养老服务与普惠养老服务呈现交替发展格局，具体的政策演进历程如图1所示。

图1 中国基本养老服务与普惠养老服务政策演进历程

在国家层面，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确了基本养老服务的概念内涵、发展要求，并初步将服务对象界定为家庭经济困难且生活难以自理的失能半失能的65岁以上城乡居民,使其由概念性表述逐步走向具体化。2013年，《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，进一步将基本养老服务上升为面向全体老年人的普遍性要求。2019年，着眼于老龄社会的长远发展，中共中央、国务院联合印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，从战略层面明确提出，至2035年具有中国特色的养老服务体系将完成定型优化，并实现全体老年人普遍享有基本养老服务的远景目标。整体而言，基本养老服务的政策表述经历了由提出、细化到强化的持续演进过程。但是，在很长一段时间内，我国基本养老服务更多体现在“经济保障”上，即社会保险制度的逐步完善，而“服务保障”则相对薄弱。因此，党的二十大报告重申了“推动实现全体老年人享有基本养老服务”的发展方向，并随后出台了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，制定了具体的服务清单和发展要求。这一过程体现出我国经济发展进入新常态后，在面临财政增收放缓与老龄事业支出刚性增加的压力下，强化政府“兜底线、保基本”的养老保障职责，兜住养老服务底线的政策意涵。

为缓解财政压力，进一步吸引社会资本进入养老服务领域，2019年9月，多部门共同发布了《城企联动普惠养老专项行动实施方案（试行）》，推动探索社会资本参与普惠养老的新型协作机制，以实现普惠养老服务的提质增效。2021年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务。”第一次把基本养老服务和普惠养老服务“相提并论”，并强调二者均是我国社会养老服务体系建设的重要组成部分，指出普惠养老服务的发展应有利于促进居家社区机构相协调，促进医养康养相结合。这也表明对普惠养老服务的内容、质量和标准提出了更高的要求，普惠养老服务政策内涵和制度边界也随之全面拓展。同年12月，《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》明确“大力发展普惠型养老服务，促进资源均衡配置”。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》则进一步明确实施路径和运作机制，强调普惠养老服务的机构、社区、居家应用场景，涵盖社会养老服务体系的所有领域和环节。2024年12月，《中共中央国务院关于深化养老服务改革发展的意见》在明确继续推动完善基本养老服务清单制度的基础上，还指明了“建立促进普惠养老服务高质量发展机制，加大设施建设和场地供给支持力度，大力发展价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务”的发展要求。2025年2月，国家发展改革委等多部门联合发布的《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》，明确了普惠养老服务高质量发展的目标要求和落实举措。至此，我国普惠养老服务体系建设的政策框架进一步明晰。

综上，从制度变迁和服务形态演进可以发现，“老年人口规模巨大”和“未富先老”的基本国情，决定了我国社会养老服务体系建设的实践逻辑始终是在党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的原则指导下，统筹发挥市场、家庭与老年人的作用，构建起“多元主体责任共担、老龄事业人人参与”的保障格局。从政府主导补齐基本公共服务的短板，到全面放开市场、体系化推进机构、社区、居家养老协调发展，再到构建区域养老服务综合体、完善三级养老服务体系，通过渐进性制度化发展的方式，最终实现人人享有养老服务的终极目标。这一渐进性过程避免了福利国家的制度危机，也很好适应了人口老龄化与经济社会发展的进程。

（二）不同社会养老服务层次的概念厘清

从政策和实践的回顾可以发现，我国社会养老服务体系中不同养老服务层次之间既不是先行研究中以人群及收入进行区分的“层次说”，也非以需求内容和层次为标准进行切割的“内含说”，而是具有渐进性社会福利特征。既往研究对“普惠性”和“多层次性”的认知并不充分，对基本养老服务和普惠养老服务的内涵外延、制度边界的理解也存在一些分歧，需要进一步厘清。

首先，所有层次的养老服务均覆盖全体老年人。《关于推进基本养老服务体系建设的意见》对基本养老服务作出明确定义：“基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。”政策在明确基本养老服务发展的基本要求的同时，也以服务清单的形式明确了基本养老服务的具体内容，并强调清单的动态调整属性。现阶段基本养老服务主要优先满足失能（含失智、残疾）、孤寡、特殊困难群体的兜底保障需求，未来随着经济社会发展，基本养老服务也将逐步拓展保障人群，最终实现对全体老年人基本养老服务的全覆盖。

其次，基本养老服务也具备“普惠性”这一核心特征。《关于推进基本养老服务体系建设的意见》不仅在概念层面明确了其普惠性，而且在“工作原则”中特别强调“在提高基本公共服务均等化水平的过程中，逐步拓展基本养老服务的对象和内容，使所有符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务。”从服务清单看，对基本养老服务做出了既提供“经济保障”，也提供“服务保障”的制度安排。其中，经济保障涵盖的“职工基本养老保险”和“城乡居民基本养老保险”两项内容也表明，基本养老服务在制度安排上具有面向全体老年人的普惠属性。

再次，普惠养老服务应优先满足基本保障对象。国家政策文本虽未对普惠养老服务对象给出直接、明确、排他性的界定，但在《促进普惠养老服务高质量发展的若干措施》中已经指出，“在重点满足失能、失智等老年人群体照护服务需求的基础上，进一步拓展普惠养老服务内容、供给范围。”这就表明普惠养老服务与基本养老服务并非简单的按人群及收入划分，二者不是“并联”关系，普惠养老服务虽然强调拓展服务范围，但仍需要优先保障失能、失智老年人。同时，普惠养老服务的对象、内容又是不断演进的，其实现形式包括政府支持、企业让利、家庭付费、社会参与等多种方式。由于“惠”的程度不同，具体的实现方式也有所差异。

最后，基本养老服务与普惠养老服务的关键区别在于多元主体的责任划分。基本养老服务的提供主体是国家，政府在多元主体中起“主导作用”，发挥兜底保障功能。而在普惠养老服务中，政府发挥的则是“支持作用”。“主导”与“支持”的区别在于政府的责权边界以及政府与其他主体之间的责权划分。“主导”意味着要发挥主体作用、负主体责任，在社会资本和社会组织缺位的情况下，必须发挥兜底作用；“支持”则意味着多元主体之间是平等协商关系，一定程度上存在着利益博弈关系，因而其核心是建立多元主体之间共建共治共享的利益协调机制。因此，养老服务联合体机制、公私合营、政社合作等运作模式随之应运而生。更为重要的是在关键保障机制上，普惠养老服务的制度设计与基本养老服务不同，除提供“真金白银”支持外，政府还需要在行业标准规范、监管服务等方面下更大力气，营造更好的营商环境和社会文化氛围。

三、普惠养老服务：共同富裕目标下的共建共治共享机制

当前，我国老龄化进程持续加快，老年人口规模不断扩大，已经总体步入中度老龄化社会。预计到2035年中国65岁及以上老年人口占比将达到24.2%,到2050年这一占比将增长至32.6%。这意味着人口规模巨大的现代化，特别是老年人口规模巨大的现代化将始终是我国面临的新国情,并对养老服务体系建设提出了更加系统性和普遍性的制度要求。与此同时，在全面建成小康社会后，我国已经迈入全面建设社会主义现代化国家的新阶段。以实现全体人民共同富裕为核心目标，推动发展成果更加公平、更可持续地惠及全体人民，成为社会政策体系建设的基本价值导向。在此背景下，普惠养老服务作为覆盖范围更广的发展性社会服务形态，在价值理念上与共同富裕目标具有内在一致性。其中，“共同富裕是普惠养老服务的价值目标和基本遵循，普惠养老服务的发展促进了共同富裕。”因此，有必要在普惠型社会福利制度的发展理念指导下，对我国普惠养老服务的体系框架与制度特征进行系统审视，并在此基础上进一步思考其未来发展的实施路径。

（一）普惠养老服务的体系框架与制度特征

党的十八届五中全会提出共享理念，其“实质就是坚持以人民为中心的发展思想，体现的是逐步实现共同富裕的要求”，其本质内涵包括全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享。这一理念强调在覆盖范围上注重发展成果应普遍惠及全体社会成员，在内容维度上指向对人民多方面正当权益的系统性保障，在实现方式上倡导通过广泛参与形成共享格局，而在推进路径上则体现为由不充分、不均衡向更加均衡与充分状态持续演进的动态过程。因此，在共同富裕目标下，任何一种养老服务形态都应该具有普惠性，这种普惠性是公平可及、综合连续的，也是由“适度普惠”到“全面普惠”、由不均衡到均衡逐步演进的过程。普惠养老服务作为中国特色多层次社会养老服务格局的重要组成部分，其整体制度框架聚焦于服务对象、内容、主体、形式与方式等各个维度，具体如图2所示。作为一项渐进性福利制度，普惠养老服务在发展过程中，强调以“市场＋政府”混合经济形式满足全体老年人的发展性服务需求，其制度特征区别于基本养老服务的兜底性和基础性，更加注重价格可负担性、质量保障性和运营可持续性，更加注重参与主体之间的多元协同治理。

图2 中国式普惠养老服务的体系框架

首先，普惠养老服务更加突出价格的可负担性。作为重要调节工具，价格可理顺政府、市场、家庭与社会之间的利益格局，助力养老资源实现最优分配，因而科学合理的价格形成机制是普惠养老服务可持续的关键。价格过高不利于消费需求的释放，价格过低则导致政府负担过重，供应商无法覆盖成本、确保可持续运营。若由供应商自行定价，则容易造成价格信号的混乱和不正当价格竞争行为，并影响到老年人的消费意愿，形成“讨价还价”的怪圈，甚至出现“内卷式价格竞争”，也增加市场监管的难度和成本。现行适用的政策文件尚未明确普惠养老服务的定价机制和操作方法，只是明确了“普遍实惠”“能够惠及全体老年人”等原则性要求。事实上，要引进社会力量参与，需要考虑市场主体的参与目的与动力。盈利性始终是市场主体的首要目标，企业也唯有通过盈利才能够维持正常的运营。因此，如何运用价格杠杆实现多元主体间的资源优化配置，是政策完善和实践创新中需要着力解决的问题。

其次，普惠养老服务更加注重运营的可持续性。普惠养老服务是一项系统的民生工程，具有福利刚性，一旦提供就须长久实施下去。这就意味着普惠养老服务不宜采取无边界扩张的供给模式，而应在制度设计中统筹现实基础与长远发展之间的关系，充分考虑区域经济发展水平与人口老龄化程度等约束条件，确立与发展阶段相适应的适度保障水平。若过度追求高标准与高水平供给，可能加剧财政负担并削弱制度运行的可持续性，在一定程度上形成福利依赖风险，从而陷入“福利陷阱”，而这一点和基本养老服务制度建设的要求是一致的。需要指出的是，普惠养老服务更强调其可持续性的原因在于，普惠政策的普遍性和广泛性虽然以最大限度地将目标群体纳入政策对象为主要实现方式，但有时也可以基于普惠政策的总体目标，在特定时期内为解决某一方面问题而选择特定目标群体。为此，在实践中也需要设定相应的资格标准（如年龄、收入、就业状况）和分配标准。这意味着普惠养老服务政策也可以建立相应的准入和退出机制，这也是确保其运营可持续的重要手段。

再次，普惠养老服务更加强调服务质量的保障性。任何养老服务的长期可持续均需要以质量作为基本要求。之所以更加强调普惠养老服务的质量保障性，是因为其提供主体多元、提供方式多样的特征，决定了服务供给在一定程度上存在政府与市场多元主体之间的博弈。市场主体出于自身利益的考虑，会尽可能要求政府提供更多的支持，而政府在有限的财力下，希望以最大化的边际效应撬动更多的社会资本，提供更多的质量有保障的服务供给。由此，普惠养老服务在质量控制和监管过程中更难以把控：要么政策难以撬动社会资本的投入，导致社会资本参与的积极性不高；要么社会资本通过降低质量等方式控制成本，以维持其可持续运营，从而形成与政府之间的利益博弈。这种现象在城企普惠养老专项行动、机构养老建设的PPP模式中均有所体现。因此，必须通过建立完善的标准体系、监管机制、投诉反馈与解决机制等方式，为普惠养老服务保驾护航。

最后，普惠养老服务更加注重参与主体之间的多元协同治理。从制度属性来看，普惠养老服务并非完全依赖政府直接供给，而是通过政府引导、社会参与和市场协同的方式形成多元主体共同参与的服务供给格局。因此，在政府主要承担制度设计、政策支持与监管保障等职能的背景下，普惠养老服务体系的有效运行更加依赖不同主体之间的协同互动，以实现资源整合与服务效率提升。这一过程充分体现了协同治理的内在价值，即倡导在资源与利益高度关联的结构条件下，不同治理主体通过协商互动参与决策过程，并以合作导向推动公共问题的有效解决。进一步来看，协同治理的核心意涵包括了决策制定过程、良善关系以及善治实现方式3个层面。其中，作为决策制定过程的协同治理，其核心关注点是参与者通过协商的方式制定出合理有效解决复杂问题的决策；作为构建良善关系的协同治理，强调参与治理的主体之间构建起普遍且持久的信任关系；作为善治方式实现的协同治理则更强调治理的结果，即通过更加有效的手段与方式最终实现共同目标、解决共同问题。上述机制虽然也“强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果”。

（二）普惠养老服务高质量发展的优化路径

由此可见，要真正通过“政府支持、企业让利、家庭付费、社会参与等多元方式，实现连续性更强、惠及范围更广的服务供给”,推动普惠养老服务“最后一公里”顺利落地，关键在于正视并破解当前制度化推进过程中面临的突出矛盾与现实约束。为此，需要从制度层面对普惠养老服务的发展路径进行系统优化，进一步构建“价格形成机制”“主体协同机制”和“科技赋能机制”三大机制，从而为普惠养老服务提供稳定的制度支撑，推动实现更加高质量、更可持续的发展。

第一，全面深化养老服务价格形成机制改革。首先，构建多层次养老服务价格形成机制。基本养老服务由政府负责定价，市场化养老服务交由市场调节，普惠养老服务则由政府与市场协商，结合服务惠民与机构可持续发展综合确定政府指导价。其次，明确普惠养老服务的定价原则和方法。应以当地养老服务的社会平均成本为基础，考虑居民可支配收入，兼顾政府投入、市场供求、要素支撑，建立价格调整机制。具体而言，应以“成本导向定价法”为主，而非“竞争导向定价法”。可围绕单位服务成本构建定价基准，通过在成本基础上叠加适度收益空间来形成价格水平，从而在保障服务可持续供给的同时兼顾运营主体的合理回报。从实践来看，此种定价方式能够对供需双方形成较为平等的保障。对于需求者而言，通过支付可负担的服务价格，确保应保尽保，从而实现养老服务供给的公平性；对于供给者而言，在成本导向模式下不仅可以实现“保本”，而且有适当的收入保障作为激励，也增加了长期供给的积极性。需要强调的是，成本导向定价极易在具体运行中因信息不对称而导致价格波动、非均衡等问题。政府作为“看得见的手”在价格管控中发挥着重要作用。为此，要建立行之有效的监督机制。应细化和明确普惠养老服务的内容清单、服务标准、成本构成，形成以政府指导价为标杆、根据市场形势调节的运行机制，并通过政府信息公开、公平竞争等方式，构建服务差异性与价格挂钩的协同耦合机制，以权责清晰、公开透明的监督体系确保普惠养老服务体系的可持续良性运转。

第二，构建以政府为主导的多元协同治理机制。普惠养老服务的协同治理就是在政府、市场、家庭和个人等治理主体之间建立共建共治共享机制，推动各主体平等参与普惠养老服务发展的各项事务，形成有效治理结构，并最终实现普惠养老服务的高质量发展。为此，在坚持“有为政府”和“有效市场”相结合的基础上，还应进一步强调“有责家庭”和“有爱社会”。具体来看：一要精准定位政府角色。推动政府从直接提供者向规划者、规则制定者、购买者、监管者、托底保障者转变；强化保基本、兜底线、强监管职能，处理好中央与地方的权责关系，实现国家福利与地方福利的有机统一。二要扩大普惠养老服务资金来源，优化财政投入结构与效率，形成补供方与补需方结合的协调模式；形成“政府补一点、市场让一点、家庭（个人）出一点、社会捐一点”的融资格局，实现福利机制、市场机制、互助机制、慈善机制等的有机结合。三要充分激发市场活力与社会创新。创新政府购买服务与PPP模式，完善“政府—市场—社会”协同、公私合作模式的风险与收益分担机制，优化普惠支持的政策环境（土地、税费、融资、人才），建立跨部门信息共享平台和服务监督管理机制，创造公平有序、公开透明、适度竞争的发展环境。

第三，探索科技赋能降本增效的运行机制。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确提出“把技术创新作为积极应对人口老龄化的第一动力和战略支撑”。当前以人工智能为代表的新一轮科技革命深入发展，为传统劳动密集型的养老服务行业带来新的发展契机。例如，通过远程医疗、护理机器人等应用的嵌入，有效解决了因地域区隔、人员不足造成的医疗照护服务供给不足等问题，为养老服务的普惠可及提供了重要支撑手段。同时，近年来中国在市场整合、应用场景基础以及资本与人力资源等方面具有诸多领先优势,因而利用技术的多样性、包容性、可及性实现降本增效既是可行之举，也是必然选择。其中，有两个关键：一是可以研究解决科技赋能普惠养老服务全应用场景中的规制问题，加快出台相关政策法规、标准规范、技术规程，使数智化赋能养老服务供需对接、过程监管、价值和价格发现（定价和补贴）、支付保障（结算电子化）、质量评价、纠纷处理、诚信体系建设等，使服务流程都能够“有法可依、有规可循”。二是研究制定扶持政策，鼓励通过“智慧技术＋”构建平台经济模式、共享经济模式，鼓励通过平台带动众多小微养老经营主体发展，扩宽“平台＋”养老新渠道，形成“线上下单、线下服务”的精细化分工、错位经营、优势互补的供应链，将多元主体共建共治共享机制落实到供需对接和服务送达中，从而大幅度提升资源整合能力，降低制度性交易成本，提高全行业劳动生产率水平。

四、结语

从“十五五”时期到2035年，我国人口老龄化将在规模总量、结构形态、人口素质与空间分布等方面呈现出一系列新的阶段性特征。老龄人口规模持续扩大与高龄化程度不断加深，将深刻重塑社会需求结构，并对深化养老服务改革、构建具有中国特色的多层次社会养老服务体系提出新的要求。在这一背景下，推动构建普惠养老服务的新发展格局，不仅对提升养老服务体系整体供给能力、促进养老服务均衡发展具有重要作用，更体现了在中国式现代化进程中推动发展成果更多更公平惠及全体人民的价值取向。当前，我国基本养老服务制度框架基本确立，市场化养老服务供给持续发展，普惠养老服务已经成为衔接基本保障与多样化需求、推动多层次养老服务体系完善的重要支点。基于此，本文以社会养老服务体系的制度化演进为分析脉络，系统阐释了普惠养老服务在我国多层次社会养老服务体系中的制度定位，并辨析其与基本养老服务之间的概念边界。在此基础上，立足全面建设社会主义现代化国家新征程的现实要求，从价格形成机制、主体协同机制与科技赋能机制3个维度提出制度完善思路，旨在为推动形成覆盖广泛、权责明晰、层次衔接的普惠养老服务体系，为中国特色民生保障事业的高质量发展提供政策参考。

与此同时，也应清醒认识到，普惠养老服务的发展是一项系统性制度工程。要真正实现养老服务供给的普遍可及、质量可靠与价格可负担，在制度建构之外，还需统筹考虑服务供需结构、市场主体发展能力以及社会环境等多重现实因素。既要关注不同老年群体在服务需求与支付能力方面的差异，也要重视服务供给主体的发展动力与运营能力，更应当充分考量我国区域发展差异与文化结构特征等深层制度环境。就本文而言，研究主要聚焦于普惠养老服务制度框架与关键运行机制的学理阐释，对具体实践问题的经验性分析仍有不足。未来有必要在制度分析的基础上，进一步通过国际经验比较、国内养老机构运营案例追踪，以及宏观与微观数据的实证研究等多种方法，对普惠养老服务的发展逻辑与实践效果展开深入探讨，以不断深化相关问题研究，从而将普惠养老服务理论与实践向更深、更远和更高层次推进。

（作者：黄石松：中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、老年学研究所博士生导师，博士；赵明：中国人民大学人口与健康学院博士研究生）

来源 | 云南民族大学学报哲学社会科学版
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编辑 | 林臻杰