《北京日报》｜李文钊：“接诉即办”的思想之旅

《北京日报》2023年6月16日第13版

作者：李文钊，系中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授

从2019年1月开始，北京市“接诉即办”改革不知不觉走过了近5个年头，它一定会在首都治理史中留下浓墨重彩的一笔，甚至会成为中国治理史的重要篇章。作为公共管理研究者，笔者有幸从2019年开始近距离观察这场以一条热线撬动的“治理革命”，这构成了笔者独特的“思想之旅”。2021年12月出版的《接诉即办的北京经验》一书代表了从2019年至2021年的思考，2023年4月出版的《接诉即办的治理逻辑》则代表了过去4年多的思考。“接诉即办”的思想之旅始于“治理之问”的提出，即党的初心和使命如何转化为治理实践？通过借鉴界面治理理论，我们试图回答“接诉即办”是如何治理的。

“治理之问”的提出

只要有人类社会，就会有行政和治理。西蒙在最广泛的意义上给行政写了一个定义，认为“行政是一群人的行为合作完成目标”，共同目标和合作行为是判断行政的两个核心构成要素。当行政从组织扩展到组织间和政府与社会互动时，行政问题就转化为治理问题。对于中国国家治理体系和治理能力现代化而言，需要回答的最根本性治理问题是：党的初心和使命如何转化为治理实践？我们把这一问题称为中国的“治理之问”，它需要在中国共产党领导之下，通过治理创新来实现让人民生活幸福和中华民族的伟大复兴。

“接诉即办”改革的设计初衷是追求民有所呼、我有所应，提升为民服务水平，实现以人民为中心的目标，这本身就是践行党的初心和使命。因此，“接诉即办”改革是一种“治理之问”的实践探索，它希望通过回应市民诉求、促进问题解决、及时反馈和主动治理来实现让人民生活幸福，寻找初心使命的治理之道。“接诉即办”改革是在超大城市场域下进行的治理实验，从某种程度上看，这也是超大城市治理新路子的北京探索。

“接诉即办”的事实要素和价值要素

对“接诉即办”的理论研究，离不开对“接诉即办”是什么的讨论。对于“接诉即办”的本体，不能仅从自然物的视角进行分析，究其原因，“接诉即办”是人工品，需要一种不同于自然物的哲学和科学来进行探究。哲学家休谟最早提出了自然物和人工品的区别，他认为人工品不同于自然物，人类的设计、项目和观点是人工品的重要组成部分，正如热和冷、干和湿等是自然物的组成部分一样。政治学家、公共管理学家文森特·奥斯特罗姆进一步将休谟有关自然物和人工品的思想发展为“技艺-人工品”的哲学范式，并将之应用于对组织和治理研究，强调治理作为一种人工品的独特属性。

作为人工品的“接诉即办”，它既包括着客观本体，又包含着主观本体。这里客观本体是指事实外在于人类存在，当然人类可以从不同角度对事实进行理解和建构，而主观本体则是事实内在于人类自身存在，它需要依靠人类的认可才存在的事实，属于主体间认可事实。对于客观本体，我们又可以根据是否包含着人类价值，进一步区分为物理事实和类型事实。对于主观本体，我们认为它主要是基于创立制度而生存的事实，制度事实是其典型。作为人工品的“接诉即办”，它还包括价值要素，需要讨论设计者在设计这项改革时他们所依托的观念、偏好和主张是什么。

“接诉即办”的治理逻辑

按照界面治理分析框架，对北京市“接诉即办”改革的治理分析，至少可以从作为界面的“接诉即办”、作为界面间关系的“接诉即办”和作为要素的“接诉即办”三个层面进行。“接诉即办”改革是治理界面创新的过程，要理解其背后的治理逻辑，就需要将之想象为一个人造的治理界面，然后围绕“接诉即办”的治理界面、功能、内部结构和环境等展开。对于“接诉即办”的价值和目标问题讨论，主要关注“接诉即办”到底要追求什么？“接诉即办”所建立的诉求受理、派单、办理、考评、反馈等是对治理界面的内部结构分析，通过这些运行机制为实现治理目标创造条件。民众的诉求是基于自身价值观在与治理环境互动中产生的需求，他们会作为治理界面与环境之间交互的信号，治理主体需要通过这些信号进行反应。“接诉即办”改革在建立新的治理界面同时，也不可避免地会与其他治理界面产生互动，这种互动会对双方都产生影响。对于“接诉即办”的治理分析，还需要讨论作为要素的“接诉即办”与整个治理系统之间互动，尤其是讨论“接诉即办”对于推动整个治理系统变革的意义，核心回答“接诉即办”何以牵引超大城市治理。

理解“接诉即办”改革的治理逻辑，就是要围绕这三个层次展开，探索不同层次的自身逻辑，以及不同层次之间的嵌套逻辑。《接诉即办的治理逻辑》一书一共由11章组成，其中第一章至第五章从内部看“接诉即办”，讨论“接诉即办”治理系统自身的运行模式和治理逻辑，第六章至第十一章从外部看“接诉即办”，讨论“接诉即办”改革与横向和纵向治理界面之间的互动关系，以及它对不同层次治理系统的影响所形成的治理逻辑。