李文钊，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长，北京接诉即办改革与社会治理创新中心主任，公共管理学院教授

近年来，天津坚持走内涵式发展之路，进一步优化生产生活空间，推动城市业态、功能、品质提升。图为天津海河岸边城市风光。

10月9日，广东省广州市，地铁工作人员引导乘客使用智能化乘车系统。

行走在浙江省杭州市，可感受历史与现代的交织融合，自然与人文的和谐共生。图为10月13日，杭州满觉陇路桂花盛开，游人如织。图片来源：视觉中国

9月12日，习近平总书记主持召开全面推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调，构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，特大城市要走内涵式发展之路，沿黄城市群要提升人口集聚和产业协作能力。

什么是城市的内涵式发展之路？城市走内涵式发展之路，要把握哪些重要原则，有哪些主要任务？记者就此采访了中国人民大学首都发展与战略研究院副院长，公共管理学院、纪检监察学院双聘教授李文钊。

超大特大城市必须加快转变发展方式、率先探索中国式城市现代化，在推进中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥标杆引领作用

记者：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市工作。党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式。党的二十届三中全会《决定》提出，深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。如何理解加快转变城市发展方式特别是超大特大城市发展方式的重要意义？

李文钊：城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心。城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。当前我国超大城市有10座，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州等，特大城市有9座，分别是西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州等。

超大特大城市治理具有引领性，是其他城市治理学习和借鉴的标杆；具有试验性，是城市治理改革创新的“实验室”；具有基础性，超大特大城市在经济社会发展中发挥着动力源和增长极的作用，推动超大特大城市加快转变发展方式，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。从这个意义看，加快转变超大特大城市发展方式是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

转变超大特大城市发展方式，就是要求超大特大城市治理主体贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现高质量发展，最终完成发展方式从传统向现代转型，在城市场域内推进中国式现代化。加快转变超大特大城市发展方式，对于推进中国式现代化、开创城市文明新形态和更好满足人民对美好生活的向往具有重要意义。

第一，转变超大特大城市发展方式是推进中国式现代化的重要支撑，对于实现国家战略具有重要意义。党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的宏伟蓝图，明确了新时代新征程党的中心任务。超大特大城市走在我国现代化建设的前列，能否率先实现现代化，决定了中国式现代化的实现程度和水平。超大特大城市必须加快转变发展方式、率先探索中国式城市现代化，在推进中国式现代化、全面建设社会主义现代化国家中发挥标杆引领作用。

第二，转变超大特大城市发展方式是自身发展的内在要求，对于开创城市文明新形态具有重要意义。新时代以来，我国新型城镇化建设取得重大进展，常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，近十年累计1.65亿农业转移人口在城镇落户。这意味着中国的城镇化，一方面需要进一步推进人口城镇化率，另一方面需要提升城镇化的品质，实现以人为本的城镇化和高质量发展的城镇化。在中国城镇化的空间布局中，超大特大城市基本已完成规模的扩张，城市总体规模基本已成熟定型。在这种情况下，超大特大城市要实现自身的跨越，就必须在转变发展方式上下功夫，从规模扩张向高质量发展转变。这将开创城市文明新形态，为人类文明新形态贡献力量。

第三，转变超大特大城市发展方式是人民的期待，对于更好满足人民对美好生活的向往具有重要意义。“城市，让生活更美好”，这是人们对于城市的想象。人们确实在城市中获得了美好生活的满足、更好的发展机会、更高品质的生活、更充分的文化享受。与此同时，人口向超大特大城市聚集时，也不可避免地产生了“大城市病”，包括大城市的人口膨胀、交通拥挤、住房困难、环境恶化、资源紧张等“症状”。要破解“大城市病”，并不是不要人口聚集，也不是要将超大特大城市规模缩小，变成大城市或小城市，相反，需要通过发展方式转变来解决问题，即在发展中破解难题。因此，转变超大特大城市发展方式，对于破解“大城市病”，更好满足人民对美好生活的向往具有重要意义。

坚持走内涵式发展路子，创新城市治理，推动城市业态、功能、品质不断提升

记者：对城市特别是超大特大城市来说，什么是内涵式发展？为何要求特大城市走内涵式发展之路？

李文钊：党的十八大以来，习近平总书记多次对城市走内涵式发展路子作出要求。2015年12月，在中央城市工作会议上提出，要坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变；2019年11月，在上海考察时强调，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子；2024年2月，在天津考察时强调，要坚持走内涵式发展路子，创新城市治理，加强韧性安全城市建设，积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升。

“内涵式发展”是对一种理想发展模式的概括，既包含对发展目标和发展理念的界定，又包含对发展手段和发展方式的阐述。当前，超大特大城市很难通过规模扩张来实现发展，甚至有可能跌入“规模陷阱”。在通过规模扩张难以获得增长的情况下，超大特大城市就需要走内涵式发展之路，走“精明增长”、“紧凑城市”、“内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子”，“推动城市业态、功能、品质不断提升”。走内涵式发展路子，核心是在规模和边界一定的情况下，通过城市群和都市圈的发展来重新获取规模收益，通过教育、科技和人才支撑来推动创新发展，不断发展新质生产力，提升全要素生产率，通过加强和改善民生提升人民生活品质，通过提高城市韧性水平来应对风险，通过加强和改善党的领导来探索超大特大城市治理新路子。具体可从以下方面来理解：

第一，超大特大城市要主动融入国家区域发展战略，通过城市群、都市圈的发展来走内涵式发展之路。超大特大城市不再进行规模扩张，与要利用规模优势并不矛盾，两者的结合点就是发挥超大特大城市在国家区域发展战略中的龙头角色，通过内涵式发展来促进城市群、都市圈发展，并反过来通过城市群、都市圈的发展来支撑内涵式发展。当前，19个超大特大城市都与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略紧密联系，肩负着自身高质量发展和推动区域高质量发展的双重使命。

第二，超大特大城市要通过内部空间、结构、功能、要素的全方位重组，提升全要素生产率来走内涵式发展之路。在规模一定的情况下，要实现高质量发展，就必须发挥教育、科技、人才的战略支撑作用，切实提升超大特大城市的创新能力，推动传统产业转型升级，布局战略性新兴产业和未来产业，发展新质生产力，让超大特大城市引领时代步伐。超大特大城市应是发展新质生产力的主战场，这也要求超大特大城市对城市的空间要素进行调整，围绕着生产、生活和生态重新布局，将空间资源更多配置给新质生产力。

第三，超大特大城市要通过解决群众急难愁盼问题，不断加强和改善民生，提供优质公共服务来走内涵式发展之路。“人民城市人民建、人民城市为人民”是超大特大城市发展需要坚持的理念，也是内涵式发展之路的应有之义。不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，是城市内涵式发展的特征。为此，超大特大城市需要围绕破解“大城市病”，改善教育、医疗、就业、养老、住房等公共服务供给水平和层次，让内涵式发展更多惠及人民群众。这一过程中，要着重解决“新市民”的生活问题，真正让他们融入城市。城市是否实现了内涵式发展，最终需要由人民群众来评价。

第四，超大特大城市要通过统筹发展和安全、提高城市韧性水平来走内涵式发展之路。超大特大城市由于规模的巨型化和人口的大量聚集，极易遭遇来自各领域的社会风险。其中，有城市运行中的常规风险，如火灾、交通、供水等，也有来自自然界的风险，如洪水、极端天气、海啸等，还有来自公共卫生的风险。超大特大城市的风险不可避免，关键是要从技术、管理、文化等重点方面提升城市的应急管理能力和可持续发展能力，建设韧性城市。

第五，超大特大城市要聚焦实现高效能治理、着力提升城市治理现代化水平，走内涵式发展之路。要树立全周期管理理念，不断提高城市治理科学化、精细化、智能化水平，推进城市治理体系和治理能力现代化。抓好这项工作，必须加强和改善党的领导。要坚持党中央集中统一领导，把党的领导落实到城市发展各领域各方面各环节，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管、全社会共同参与的工作格局。同时，要发挥基层党组织战斗堡垒作用，形成顶层设计和基层探索良性互动格局。

从理念、战略、规划、制度、结构、技术、文化等方面着手，推动形成智慧高效治理新体系

记者：聚焦推动高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理，城市走内涵式发展之路，要坚持哪些原则？

李文钊：坚持党的领导，即要牢牢把握党对超大特大城市的领导这一最高政治原则，这也是内涵式发展能够持续的关键和保障。要健全城市基层社会治理机制，坚持党对基层治理的全面领导，持续为基层赋权、增能、减负，完善居民、社会组织参与社会治理的组织形式和制度化渠道。

坚持协同发展，即要实现自身内部协同和外部协同，在城市空间内部实现不同功能的协同，在区域之间实现城市群和都市圈协同，在协同中推动发展，通过发展来实现协同。具体而言，就是要建立中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的空间动力机制，分类推动城市群发展，促进城市群一体化发展，深入实施区域重大战略，打造世界一流城市群；引导超大特大城市与周边城市同城化发展，通过构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈，培育发展一批现代化都市圈。

坚持创新驱动，即要发挥科技这个第一生产力在超大特大城市发展中的作用。超大特大城市要能够为科技创新提供土壤与空间，更好推动新质生产力发展。具体而言，就是要持续增强科技创新策源功能，打造原始创新策源地，形成一批原创性成果，突破关键核心技术；持续增强高端产业引领功能，努力掌握产业链核心环节、占据价值链高端地位；将科技应用于城市各个方面，实现城市全域数字化转型。

坚持人民至上，始终以人民为中心，做到发展为了人民，促进社会公平，增进民生福祉，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感；发展依靠人民，引导人民群众通过各种途径和方式参与城市治理。

坚持统筹发展和安全，守住不发生系统性风险的底线。要有成熟的体系、方案来应对风险，做到早发现、早研判、早预警、早处置，努力在最低层级、用最短时间、花相对最小的成本、解决最大的关键问题、争取综合效益最佳，保障城市安全有序运转和人民生命健康、财产安全。

坚持深化改革，围绕内涵式发展要求，推动重要领域和关键环节改革，破除制约转变发展方式的体制机制障碍，持续增强发展动力和活力，不断提升城市治理体系和治理能力现代化水平。唯有坚定不移推进改革创新，才能破解超大特大城市转变发展方式过程中遇到的难题。

坚持系统观念，强调超大特大城市是一个复杂的巨系统，必须更加注重统筹空间布局、产业结构、人口规模，统筹经济、生活、生态、安全需求，统筹规划、建设、治理。走内涵式发展之路是一项系统工程，需要整体谋划、分步推进、渐进调适，处理好系统与子系统之间关系，子系统与要素之间关系。

记者：一流城市要有一流治理。提升城市现代化治理水平，城市治理者特别是各级领导干部应当从哪些方面着手？

李文钊：要提升城市现代化治理水平，城市治理者需要从理念、战略、规划、制度、结构、技术、文化等方面着手，推动形成智慧高效治理新体系。

从理念上看，要树立正确政绩观，按照现代城市治理的科学理念与规律来行事。内涵式发展，首先是发展理念的变革。超大特大城市发展与治理必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，在创新、协调、绿色、开放、共享方面都有所突破，在转变发展方式中努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。

从战略和规划上看，既需要制定科学的发展战略，又需要将这些战略转化为城市总体空间规划，并保证规划的科学性、针对性和可行性。要统筹兼顾，用足存量空间，以紧凑、集约、高效的发展模式实现经济、生活、生态、安全等协调发展，增强政策配套和制度衔接，切实转变开发建设方式，避免盲目“摊大饼”。

从制度上看，要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题。要充分发挥法治对城市治理的引领、规范、保障作用，运用法律制度有效统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾，不断增强城市治理的系统性、规范性、协调性，让城市在深刻变革中既生机勃勃又井然有序。

从结构上看，要充分调动企业、社会组织、人民群众等不同主体的积极性，建立起共建共治共享的城市治理格局。构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体，是新时代城市治理的方向。要坚持以人民为中心，进一步深化全过程人民民主实践，实现活力和秩序相统一。

从技术上看，要结合数字化转型的时代要求，推动城市治理的数字化转型。要加强新型基础设施建设，提升电力、交通等基础设施的智能化水平；加强应用场景建设，推行城市数据一网通用、政务服务一网通办、城市运行一网统管、公共服务一网通享，构筑美好数字生活新图景。

从文化上看，既要加强城市文化建设，又要让城市治理有文化。文化是城市的灵魂，必须大力弘扬城市精神和城市品格，全面提升城市文化软实力；大力传承历史文脉，加强对历史街区、历史建筑、工业遗产的保护利用；大力推动文化事业和文化产业繁荣发展，更好地满足市民精神文化需求。

本文发表于 《中国纪检监察报》 2024年10月15日