《中国城市报》：李文钊论“接诉即办”的治理意蕴

文/李文钊 中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授

“接诉即办”做对了什么?我们认为,“接诉即办”改革之所以能够取得预期成效,成为促进首都城市高质量发展的重要抓手,其根本原因在于“接诉即办”的定位和目标明确合理,它将短期目标和长期目标、静态目标和动态目标、过程目标和结果目标、自我目标和社会目标、要素目标和系统目标有机结合,实现了问题解决和治理改善的有效平衡。

对于“接诉即办”的治理意蕴,可以从微观、中观和宏观三个层次进行理解。从微观层次看,“接诉即办”通过高层注意力分配、直接派单街道乡镇、激活“吹哨报到”和转变干部作风等举措,推动基层治理体系和治理能力现代化;从中观层次看,“接诉即办”通过压实区委区政府责任、让市直部门和国有企业办理诉求、开展每月一题等举措,推动行业与区域治理体系和治理能力现代化;从宏观层次看,“接诉即办”通过聚焦“七有”“五性”、月度点评会、城市体检、制度改革等举措,推动首都治理体系和治理能力现代化。

“接诉即办”推动基层治理体系和治理能力现代化

从微观层次看,“接诉即办”在回应民众诉求和解决问题的同时,正在成为推动首都超大城市基层治理体系和治理能力现代化的“关键一招”。“接诉即办”提供了市委、市政府持续对基层治理进行注意力分配的制度性平台,开启了基层治理改革的“机会之窗”。“接诉即办”改革通过将属于街道和乡镇的诉求通过直接派单的方式,实现了市级层面与街道、乡镇的直接对话,减少了中间环节,也形成了北京市各级政府到基层解决问题的鲜明导向。此外,“接诉即办”通过考评机制直接对街道、乡镇诉求办理情况进行排名,进一步压实了街道、乡镇的主体责任,并且也为区级政府进行注意力分配提供了制度保障。

“接诉即办”进一步激活了“吹哨报到”机制,形成了基于市民诉求的问题发现和问题解决的完整链条。“接诉即办”改革是党建引领“吹哨报到”机制的深化,更是使得“吹哨报到”机制能够更好地发挥作用。“吹哨报到”机制主要是解决基层治理中条块分割问题,其核心是街道和乡镇发现问题之后,对于仅仅依靠街道职权不足以解决的问题,通过吹哨的方式让业务部门来一起共同解决,形成解决问题的条块联合和治理合力。该机制的启动需要由街道、乡镇来发起,由于街道、乡镇与政府部门之间存在权力极差,这也使得街道、乡镇不一定能有勇气经常使用该机制。“接诉即办”改革则改变了这种现状,这使得“吹哨报到”的哨声源从政府部门转到民众,民众成为“吹哨报到”机制的直接触发源。

“接诉即办”更是加强和改进干群关系,促进基层干部与民众良性互动的机制。政府的职责是固定的,而市民的诉求是千差万别的,个体性、差异性和多样性是诉求的核心特征。“接诉即办”使得基层治理主体在完成常规治理任务和应急治理任务时,还需要处理来自市民的诉求治理任务。对于一些合理诉求,他们需要及时、有效和专业地回应和办理。而对于一些不合理诉求,或者需要一定时间周期才能够解决的诉求,基层治理主体需要通过对话、沟通和说服来取得市民的理解和认同,这是一个心灵治理过程。从某种程度上看,“接诉即办”也是一种送上门的群众路线,通过不断地办理市民的诉求,真正使得基层干部能够有人民立场和人民关怀,真正为民服务和为民办实事,在诉求办理和问题解决中改善干部和群众关系,从而真正改善基层治理的生态。

“接诉即办”推动行业与区域治理体系和治理能力现代化

从中观层面看,“接诉即办”在推动区政府、市直部门、国有企业等直接回应市民诉求的同时,推动基于市民诉求大数据的行业与区域治理体系和治理能力现代化。“接诉即办”开展以来,无论是区级政府,还是市直部门都需要根据职责权限直接办理来自市民的诉求。对于区委、区政府而言,这很好理解,街道、乡镇不能办理的诉求,或者属于区委、区政府和部门的诉求办理,都需要他们来进行办理,这有利于发挥区委、区政府统筹协调作用。此前,上级政府和条条部门可能并不直接与市民打交道,这使得他们在制定政策和出台制度时,可能并不会从目标群体的角度考虑。“接诉即办”正是提供了一个让市级部门直接面向民众的契机,这有可能使得政策制定、执行、沟通和评估链条大大减少,也会让政策本身更有针对性和实用性。

“每月一题”既是主动治理、未诉先办的实施路径,又是首都行业和系统治理体系和治理能力现代化的助推器。“每月一题”主要是基于2020年“接诉即办”的民生大数据,从中选择一些共性问题,开展针对性和专项性治理。根据北京市的计划,2021年的“每月一题”首次将12个主题和27个问题纳入专项行动计划,并且针对“每月一题”专门建立工作专班进行系统推进。经过半年多努力,目前“每月一题”取得了阶段性成绩,12个主责单位办成实事清单84项,19个问题超额完成原计划工作,第三方调查整体满意度高达90.15%。“每月一题”既可以看作是民众反映强烈的重点、难点和棘手问题,又可以看作行业和系统治理中的短板、弱项和不足。对这些共性问题开展专项集中治理,既可以减少“接诉即办”的诉求量,减轻基层治理的负担,又可以为优化和改善行业与系统治理水平奠定基础。“接诉即办”所体现的为民服务价值观正在对市级部门的政策制定、执行和评估过程产生广泛而深远影响,这有利于决策科学化、民主化和法治化。可以预期,随着市直部门与民众之间持续不断的良性互动,这必将进一步夯实行业和系统治理体系和治理能力的坚实基础。

“接诉即办”通过聚焦区域性问题,推动区域治理体系和治理能力现代化。从空间维度看,“接诉即办”的市民诉求是对区域和空间治理水平的检验。结合2019年以来的“接诉即办”排名数据看,目前能够代表北京市区域治理特色的治理单元都分别取得了不错的成绩,这也证明不同区域都能够完成好“接诉即办”工作。2年多来,怀柔区在“接诉即办”排名中一直名列前茅,这是远郊区和生态涵养区“接诉即办”高绩效治理的典型代表。大兴区在2019年和2020年两年中都取得了较好成绩,并且创造了很多做好“接诉即办”的工作方法,这是新城和平原区“接诉即办”高绩效治理的典型代表。东城区和西城区则分别在2020年和2021年取得了较好的成绩,这是核心区和主城区“接诉即办”高绩效治理的典型代表。东城、西城、大兴、怀柔在“接诉即办”方面的卓越表现,说明做好“接诉即办”与所在区域和位置关系不大,关键是自身努力。

“接诉即办”推动首都治理体系和治理能力现代化

从宏观层次看,“接诉即办”通过关注市民诉求,推进问题解决,实施主动治理、未诉先办,找到了一条回应“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这一时代之问的行动路径。2014年,习近平总书记考察北京,首次提出“四个中心”的城市战略定位。2017年,习近平总书记针对北京城市总体规划发表讲话时指出,北京城市总规最根本的是解决好“建设一个什么样的首都,怎样建设首都”这个重大问题。为此,首都超大城市治理需要围绕“四个中心”的城市战略定位展开,做好“四个服务”工作,才能够向国际和谐宜居之都的战略目标迈进。“接诉即办”通过服务民众,改善城市治理水平,最终为实现首都功能创造良好的宜居环境,从而实现“都”与“城”的有机统一。

“接诉即办”始于民众的诉求,并逐渐开始围绕“七有”“五性”开展工作,聚集于城市发展和治理中的民生问题,以增加民众的获得感、幸福感和安全感。在回应民众的诉求中,北京市决策者很敏锐地意识到这些诉求都是围绕着“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等“七有”开展,并开创性提出在提供这些“七有”公共服务中要贯彻“五性”需求,即满足人民群众的“便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性”。为了更好地推动区级政府、街道、乡镇聚焦“七有”“五性”诉求,北京市委、市政府在针对“接诉即办”的考核中专门列出了针对“七有”“五性”的考评指标体系,实现了从个体诉求向系统质量改善的跨越。只有生活在首都的居民能够感受到宜居、幸福与快乐,他们才可能将时间和精力更好地投身于实现首都“四个中心”的城市战略定位的伟大事业中,在实现个人价值的同时为社会和国家贡献力量与智慧。

“接诉即办”是北京市委“月度点评会”的重要内容之一,它成为提升和推动超大城市治理水平的主要抓手。“月度点评会”正在成为首都北京推动超大城市有效治理的重要交流互动平台,更是决策者的注意力分配平台,推动工作展开平台,起到了四两拨千斤的作用。“月度点评会”始于2018年,从2019年开始加入“接诉即办”的绩效考评内容,从2021年开始在书记月度点评的基础之上增加了市直部门党组书记月度点评。目前形成了针对区委书记和市直部门党组书记隔月进行、“接诉即办”考评结果每月发布、重点工作持续推进的工作格局,正在成为一个值得给予关注和重视的超大城市治理的工作机制。很显然,“接诉即办”是“月度点评会”的重要一环,它起到了表扬先进、鼓励努力、鞭策后进的作用。

“接诉即办”通过城市体检提出制度改革需求,为超大城市治理的长期可持续发展打下坚实基础。“接诉即办”的最重要财富是基于无数个体诉求而生存的城市体检报告,它可以直观展现城市治理在哪些方面还存在不足,在哪些方面还需要加强和改进,为未来工作指明了方向。首都城市治理体系和治理能力现代化既不可能一蹴而就,更不可能一劳永逸,它是一个动态调整、持续改进和不断精进的过程,只有起点没有终点。很显然,作为收集民意和诉求的“接诉即办”机制,它既是超大城市治理的重要组成部分,又是推动超大城市治理体系和治理能力现代化的关键节点。

来源丨《中国城市报》2021年10月18日 第32版