李文钊：超大城市治理与发展 概念框架、核心议题与未来展望（精编版）

作者简介

中国人民大学公共管理学院党委副书记、教授、博士生导师，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长，北京接诉即办改革与社会治理创新中心主任。

摘要

超大城市的兴起及其有效治理，是世界大国共同面临的难题。多层次嵌套界面治理体系是理解超大城市治理与发展的本体论框架，这一框架要发挥作用必须能够回应超大城市治理所面临的问题，通过解决问题促进城市发展。将多层次嵌套界面治理框架应用于超大城市问题分析中，形成一系列需要处理的核心议题。基于北京市的超大城市治理实践的案例研究论证了概念框架和核心议题的合理性。展望未来，需要将超大城市治理与发展的本体论框架应用于更广阔的实践场景，在提升理论内部效度和外部效度的同时，推动形成我国自主的超大城市治理知识体系，为我国超大城市治理现代化和高质量发展提供思想和智慧。

关键词

超大城市治理；高质量发展；概念框架；核心议题；北京探索；自主知识体系

引用格式

李文钊.超大城市治理与发展：概念框架、核心议题与未来展望[J].北京行政学院学报,2024(4):61-72.

【文章内容有删节，完整版见正刊】

超大城市治理与发展：概念框架、核心议题与未来展望

城市与乡村具有完全不同的特征，需要不同的治理模式。在城市化的进程中，“向心城市”又成为一种趋势，即“人口越来越向城市集中，向大城市集中，向大城市的中心城区集中”，形成超大城市。因此，超大城市治理成为国家治理的重要组成部分。破解“城市病”，打造宜居、韧性和智慧的超大城市治理体系，提升超大城市治理效能，让生活在超大城市中的人感受到幸福，这是世界大国共同面临的问题。本文试图结合界面治理的分析框架，以及对北京超大城市治理的实践观察，尝试提出一个诊断超大城市治理与发展的本体论框架，认为超大城市治理需要关注其内部结构、多层次嵌套界面体系、功能、价值、制度、技术和外部环境等要素，超大城市通过治理来实现发展，其最终的价值追求是让人民过上幸福的生活。

一、超大城市的兴起、发展及其治理需求

根据国务院2014年下发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，我国城市被划分为小城市、中等城市、大城市、特大城市和超大城市等五类七档，其划分依据主要是城区常住人口数量，其中超大城市的人口规模为1000万以上。随着中国式现代化进程向前推进，我国的城市化进程正在加速，更多的人口从农村向城镇转移。2024年2月29日，国家统计局发布的数据显示，2023年末城镇常住人口93267万人，比上年末增加1196万人；乡村常住人口47700万人，减少1404万人；城镇人口占全国人口比重（城镇化率）为66.2%，比上年末提高0.98个百分点。2023年10月，住建部发布《2022年城市建设统计年鉴》，全国共有超大城市10个，它们分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州。随着城市化进程的持续推进，未来也会有更多的城市向特大城市、超大城市进阶，超大城市会不断涌现，这构成了城市发展和演进的基本规律。从人口统计数据看，1/10左右的人在超大城市生活，超大城市治理水平直接影响到城市发展和民众的生活品质。大国大城，这是大国治理面临的基本问题。要实现对超大城市的有效治理，就需要应对超大城市所面临的“大城市病”等难题和挑战，如外来人口和户籍制度难题、城中村治理难题、城乡协同治理难题、城市群治理难题、城市衰败和更新治理难题、城市老旧小区改造治理难题、城市基层治理难题等，在应对难题中提升治理韧性，使超大城市治理体系和治理能力与超大城市规模相匹配，并最终通过提升超大城市治理水平来推动超大城市发展。

超大城市治理是国家治理的重要组成部分，提升超大城市治理效能是国家对超大城市治理的要求，而推动超大城市发展是治理的终极价值。超大城市中的人口超规模聚集、人员跨区域流动、子系统复杂、各种风险聚集、创新丰富等特点使其既面临治理的挑战，又具备治理的财富。超大城市治理水平的高低最终会决定超大城市发展的广度、高度和深度。最高层次的决策者已经认识到超大城市治理对于超大城市发展的重要性，意识到超大城市治理水平是影响超大城市发展的重要因素，并多次对探索超大城市治理现代化的新路提出要求。

超大城市治理之所以在国家治理体系中具有十分重要的位置，其关键是超大城市治理具有引领性、试验性和基础性的作用，也是超大城市可持续发展的基石。超大城市治理具有引领性，它是其他城市进行治理经验学习和借鉴的标杆，越是超大规模的城市，越有可能进行创新，其他城市也更愿意向超大城市学习。超大城市治理具有试验性，它是城市治理创新和变革的实验室，超大城市由于具有较大的风险承受力，而更愿意尝试新的创新，以及进行新的探索，是治理的“实验室”。超大城市治理具有基础性，它是国家治理的压舱石。如果超大城市能够得到有效治理，那么国家治理的挑战就会减少。一旦超大城市得到有效治理，它就会成为国家的重要增长极，为国家经济和社会发展作出重大贡献，这是国家治理压舱石的真实含义。由此可见，就超大城市发展而言，提升超大城市治理水平是非常现实和紧迫的需求，它是超大城市高质量发展的必需品，因此如何实现超大城市有效治理是理论界、实务界都要思考的重要问题。

二、理解超大城市治理与发展的本体论框架

超大城市治理是治理人工品，它是治理设计者和行动者互动的结果。理解超大城市治理与发展，既需要从超大城市治理设计者的意图出发，也需要考虑行动者的动机、想法和偏好，设计者和行动者通过规则、命令和契约来进行相互调适，治理结果可能符合预期，也可能不符合预期。衡量超大城市治理的绩效，既要关注其内部治理绩效，又要关注其外部治理绩效。前者是讨论超大城市治理自身是否有效率，后者则分析超大城市治理是否能有利于发展。这意味着超大城市治理的自身绩效本身并不是最终目标，它需要从超大城市治理对经济社会的影响来寻找合法性。无论是超大城市治理的设计者，还是超大城市治理的行动者，都会根据绩效对自身行为进行调整，这是一个“设计—互动—结果—反馈—再设计”循环往复的过程。超大城市治理的设计者和行动者都会有自己的“心智模型”，要解决超大城市治理面临的难题，我们需要建构超大城市治理的本体论框架，以实现对超大城市治理的认知、诊断和优化，从而推动超大城市治理体系和治理能力现代化。

超大城市治理与发展的本体论框架是对影响超大城市治理的各种要素的总结，它可以提供一种有利于诊断问题、分析原因和提出建议的元语言。对于研究者而言，本体论框架可以帮助他们提出研究问题和发现理论。对于实践者而言，本体论框架可以帮助他们发现问题、改进工作和提升绩效。本体论框架自身也是一个动态适应和调整的过程，它会根据设计者和行动者的实践而不断演化。根据技艺—人工品的分析范式，结合西蒙的人工科学思想，我们认为可以将多层次嵌套界面治理体系作为理解超大城市治理与发展的本体论框架，这一框架的核心是基于界面治理来研究超大城市治理，探讨界面治理与城市发展之间的关系。界面是超大城市治理的分析单位，多层次嵌套界面治理体系是对超大城市治理的整体描述，目标、环境、界面、内部结构和绩效等是其主要构成要素，超大城市所取得的治理绩效最终需要通过是否有利于城市发展来进行检验（见图1）。这意味着，人类在对超大城市经济社会发展状况感知基础之上，通过界面建构来推动问题解决，不同治理行动者围绕着治理界面进行互动，从而实现超大城市发展。

图1 超大城市治理与发展的本体论框架

从图1可以看出，超大城市治理是连接超大城市经济社会发展现状和高质量发展的中间环节，治理过程是一个问题解决的过程，通过问题解决来推动城市发展。城市发展又为新的问题解决提供了可能性，这是一个正反馈过程。相反，如果城市治理不利于问题解决，并且产生更多的问题，这就是一个负反馈过程。多层次嵌套界面治理体系既需要关注界面治理本身，又需要关注界面之间联结而形成新的治理界面，子治理界面嵌套在治理界面之中，治理界面嵌套在更高层次治理界面中，对于哪一个界面的关注取决于分析者的兴趣和研究的问题。界面建构是问题解决的创造过程，人类通过治理界面来实现问题解决，通过问题解决来实现发展。因此，层次性、嵌套性和互动性是界面治理的关键特征，也是超大城市治理运行遵循复杂系统逻辑的原因所在。多层次嵌套界面治理体系是一个建构和演化相结合的过程，其可持续性既会受到其自身绩效的影响，又会受到外部绩效的影响，前者是对治理本身进行绩效衡量，后者则是从城市发展的角度来对其绩效进行衡量。简而言之，超大城市治理不能仅从自身的效率来寻找合法性，它需要通过融入更大系统来获得认可，是推动城市发展的一个重要指标。

对于理解超大城市治理与发展而言，首先需要寻找超大城市的界面，随后思考治理界面能否实现预期目标？治理目标的实现是否有利于超大城市的发展？界面的改革、重组、整合和替代是超大城市治理创新的表现形式，也是应对超大城市治理问题的解决之道，在解决问题的过程中实现超大城市发展。当然，超大城市治理创新也可以通过目标调整、内部结构改革和与环境互动等方面来进行，这是从界面治理理解超大城市治理创新的核心思想。目标调整是指在维持原有界面的同时，重新设定目标，这也是超大城市治理创新的过程。内部结构调整是指对行动者之间组织模式和激励机制的变革，它强调通过结构变革来为目标实现提供支撑。与环境互动也是超大城市治理创新的重要方式，它强调通过互动机制创新来实现治理目标。由于任何界面都处于界面体系之中，这意味着一个作为独立分析单位的界面可能是更高层次界面的构成要素和内部结构，处理多层次治理界面间关系也是超大城市治理所需要应对的核心议题。除了重点关注治理界面、内部结构、目标和环境之外，研究者还需要对治理主体的行动及其互动进行研究，并进一步分析这些互动过程所导致的结果。简而言之，对于关注超大城市治理某一议题的研究人员，他们需要识别超大城市治理何以可能和实现的治理界面，并围绕着治理界面展开分析，讨论治理界面、治理目标、内部结构、环境、行为、互动、绩效等之间的复杂关系，从复杂关系中发现规律和秩序。这也意味着，界面、目标、结构和环境是从静态的角度理解超大城市治理创新，而行为和互动则是从动态的角度理解超大城市治理创新，绩效则是对目标实现程度的衡量。

超大城市的治理界面，至少可以从横向和纵向两个层面对其进行分类。从横向的角度看，可以区分为领域（Domain）和地域（Area）两个治理界面。超大城市领域界面还可以划分为经济界面、政治界面、社会界面、生态界面、文化界面等，它是依托超大城市治理所处理的议题来进行的界面建构。不同领域的治理界面又与不同的发展建立联系，例如经济治理界面对应经济发展，政治治理界面对应政治发展，社会治理界面对应社会发展，生态治理界面对应生态环境发展，文化治理界面对应文化发展，所有的发展都是要从不同的状态向好的状态转型。从地域的视角看，超大城市的治理界面可以再区分为不同治理单元的界面，例如社区治理、街道乡镇治理、区域治理等，它是依托超大城市治理所处的空间位置来进行界面建构的。不同地域的治理界面对应为不同空间发展，如社区发展、县域发展、城市发展和区域发展等，地域层面是更加综合性的发展。从纵向的角度看，超大城市的治理界面还可以分为子系统界面、系统界面和区域系统界面等，城市、区域和国家等至少可以有三个层次系统，它是依据超大城市治理所处理问题的层次来进行界面建构的。纵向维度建构的治理界面是纵向发展的基础，它具有等级性、嵌套性和复杂性等特征。通过建构纵向维度的治理界面体系，我们也可以诊断纵向发展中存在的问题，例如不同层次的治理界面的发展不平衡和不充分问题，以及不同层次的治理界面如何协同，从而推动区域的高水平发展。无论是领域层面的治理界面，还是地域层面的治理界面，既可以形成等级关系，也可能形成竞争关系和合作关系，等级、竞争和合作是复杂治理界面系统适应力的基础，复杂治理界面系统更有可能推动发展，这是纵向层面治理所讨论的核心议题。

横向维度的界面建构和纵向维度的界面建构是嵌套关系，实际的城市治理议题可能会涉及多个横向和纵向界面，这也是依据问题进行界面建构的过程。随着数字化时代的到来，超大城市治理也会发生深刻变革，其界面也需要实现数字化转型，数字界面可能会成为未来超大城市治理的重要载体。对于数字时代而言，探寻超大城市的数字界面与发展之间的关系，也是未来研究者需要给予关注的重要议题。也就是说，无论是横向界面，还是纵向界面，都可能需要依据数字技术建构具有嵌套关系的数字界面体系，以数字界面体系来服务和支撑数字时代的发展，是超大城市治理与发展的新趋势。随着超大城市治理与发展的实践不断演进，新的治理界面还会产生，新的发展态势也会随之形成，治理与发展之间也会不断调适，界面的产生、演进和消亡会成为超大城市治理的常态，这既是发展的需求，也是发展的必要要求。

三、超大城市治理与发展的核心议题

界面是从哪里来的，超大城市应该关注什么样的界面，这些界面是否有利于超大城市发展，这是超大城市界面治理需要回答的关键问题。本文基于超大城市治理与发展的本体论框架，主要从问题出发来思考超大城市治理，并尝试将本体论框架应用于城市问题分析之中，这样形成了一系列超大城市治理需要处理的核心议题（见表1）。

第一，任何超大城市的治理都会涉及一些根本性、基础性和战略性议题，它们会决定超大城市发展的方向、重点、目标和举措，甚至会决定城市的命运。围绕着超大城市的战略议题，可以对超大城市的战略治理、规划治理、认知治理、价值治理、心灵治理、形象治理等进行深入研究，这些战略议题所形成的治理都会以界面呈现，并且通过界面来实现。而是否有利于超大城市的长期发展，则是检验治理有效性的根本法则。如果从研究的角度看，对于超大城市治理的战略议题可以进行横向和纵向比较研究，横向可以对不同国家的超大城市围绕着战略选择开展研究，纵向则可以对同一个超大城市不同时代的战略选择进行回溯性研究。通过这些研究，我们就可以获得超大城市战略治理的一般知识，并为超大城市发展提供支撑。

第二，超大城市治理的横向议题、纵向议题和网络议题。横向议题是按照领域、功能和空间对超大城市议题进行分类，它是对超大城市治理横向专业化分工的过程，纵向议题是按照层次对超大城市议题进行分类，它是对超大城市治理纵向专业化分工的过程。围绕着超大城市治理的横向和纵向议题，可以对超大城市的安全治理、民生治理、社会治理、基层治理、文化治理、生态治理、发展治理、政治治理、风险治理、数据治理、数字治理、社区治理、街道治理、区域治理、跨区域治理、全球治理等进行深入研究，这些治理后面还会涉及一些更为具体领域的治理，如医疗治理、卫生治理、教育治理、人才治理、养老治理、科技治理、消费治理、创新治理、产业治理、污染治理、交通治理等，这些横向和纵向议题所形成的治理都会以界面呈现，并且通过界面来实现城市的发展。更为重要的是，很多横向和纵向议题会以议题网络的形式呈现，它涉及不同层级的横向和纵向议题。例如超大城市的科技创新议题，它既涉及教育、科技、人才等横向领域的议题，又涉及创新区域等纵向空间的议题，还涉及不同层次政府在这一议题中的角色和职能。科技创新议题治理是否取得效果，其关键仍然是超大城市在科技发展中所处的位置和水平。一旦将治理与发展联系起来，对于横向议题、纵向议题和网络议题治理的研究就需要将治理知识和议题知识有机结合，为解决议题所面临的问题和推进超大城市发展提供治理基础。

第三，超大城市治理的自身议题、政民互动议题、城市感知议题和评价议题。自身议题是对政府自身的管理，它涉及界面的内部结构，本身也可以作为一个自身治理界面，可以对超大城市的财政治理、人事治理、技术治理、组织治理、跨部门治理、运行治理、绩效治理、负担治理、民主治理、协商治理等进行深入研究，这些议题治理是横向和纵向治理的基础。政民互动议题是对政府和民众交往的关注，也可以说是界面与环境互动的结果，它涉及政府如何回应民众的需求，可以对热线治理、诉求治理、信访治理、信息治理、沟通治理等进行深入研究，这些议题治理是未来超大城市治理的重要发展方向，也是以人民为中心的超大城市发展的内涵所在。城市感知议题是对政府和城市设施与环境的关注，它是治理主体如何感知环境态势，并进一步采取行动的基础，它涉及设施治理、环境卫生治理、自然灾害治理、生态环境治理、资源治理等，这些构成了城市发展的物理环境设施基础。评价议题是对超大城市治理绩效的衡量，它需要考虑内部绩效，这是对治理本身的强调，也需要考虑外部绩效，这是对城市发展的强调。有时候，内部绩效和外部绩效可以统一，而有时候两者可能存在矛盾，这是治理需要面临的重要问题。这些自身议题、政民互动议题、城市感知议题、评价议题和所形成的治理都会以界面呈现，并且通过界面来实现，并最终推动超大城市高质量发展。

四、超大城市治理与发展的北京探索

为了能够理解超大城市治理与发展的本体论框架和核心议题，有必要结合案例进行阐述，以期实现分析框架建构、理论阐述和案例研究的三者统一。为此，我们将关注北京在超大城市治理创新方面的实践，结合超大城市治理与发展的本体论结构，围绕超大城市治理所面临的核心议题讨论超大城市的治理之道和发展之本。

从2014年开始，作为超大城市的北京开启了治理革命，它正在以新的理念重构超大城市系统，从而推动城市高质量发展，以实现建构国际和谐宜居之都的治理目标。通过超大城市的多层次嵌套界面治理体系的分析框架，我们可以对首都北京的治理变革实践有更深入的认知，厘清其变革背后的逻辑。反过来，北京的案例又提供了一个理解超大城市多层次嵌套界面治理体系分析框架的典型，它为超大城市治理与发展的知识和智慧积累提供了丰富的素材。首都治理需要着重处理好都与城、京津冀协同、一核和两翼、市区和郊县、舍和得、疏解和提升、减量和发展、政府和市场、保护和利用、政府和社会等十大关系，形成具有中国特色的多功能、多层次和多领域协同发展的超大城市多层次嵌套界面治理体系。在这十大关系中，都与城、京津冀协同属于横向和纵向的外部关系，一核和两翼、市区和郊县属于横向和纵向的内部关系，舍和得、疏解和提升、减量和发展、政府和市场、保护和利用、政府和社会属于首都内部经济社会文化发展关系。

“四个中心”战略定位的提出，使得北京所有的城市治理议题都需要围绕建设全国政治中心、文化中心、国家科创中心和国际交往中心展开，而所有不符合这些战略定位的首都功能都需要进行疏解，这使得疏解非首都功能成为北京城市治理的首要议题。北京通过树立新的超大城市发展目标牵引治理改革，治理改革的基本问题是通过什么样的创新来实现超大城市发展的新范式。疏解非首都功能这是超大城市治理界面消解的过程，它需要通过删除治理界面来实现发展目标，这是从否定性角度来实现界面治理，并最终达到减量发展的目标。从这个意义上看，超大城市的战略定位会引发超大城市治理的结构性调整，这一调整最终会在空间中得以呈现，空间治理变革是战略定位的支撑，而超大城市发展是其最终目标。北京为了对超大城市治理进行系统性变革，它通过规划治理的方式集中呈现，这也使得规划治理界面的重构成为超大城市治理改革的重要组成部分，而这种战略变革和规划变革的协同也可能成为超大城市治理系统变革的新路径。规划、治理、发展与适应性调适，构成了北京超大城市治理与发展的基本思路。

北京推进超大城市治理的系统变革最终通过一些议题来展开，有些是否定性问题需要解决变革，有些是肯定性议题推动发展变革，这些议题涉及北京城市治理的方方面面，最终是要实现北京作为超大城市的跨越式发展。北京围绕“四个中心”战略定位和“四个服务”的职责使命，开启了一系列的变革，这些变革包括：一是有关“大城市病”的治理变革。北京通过疏解整治促提升治理、污染治理、交通治理、住房治理等一系列措施治理“大城市病”，切实让城市居民感受到城市的宜居，这是对超大城市治理问题议题的建构。二是新时代首都高质量发展的治理变革。北京提出了“新时代首都发展”的命题，通过疏解非首都功能、“五子联动”来推动首都发展。三是改善民生的治理变革。北京围绕“七有”“五性”来改善民生。“七有”“五性”标志着公共服务治理界面的变革，通过治理界面创新切实提升民众的获得感、幸福感和安全感，提升超大城市公共服务发展水平，这是对超大城市民生议题的建构。四是政民互动的治理变革。北京依托12345市民服务热线对市民诉求快速回应、高效办理、及时反馈和主动治理，切实提升政府的回应性水平，这是对超大城市互动议题的建构。这些变革只是北京超大城市治理的一部分，它们形成了北京超大城市治理的核心议题，也是超大城市高质量发展需要解决的关键问题。

由于议题是问题驱动的，不同城市所面临的问题不同，其治理的议题也会有差异，这是超大城市治理多样性的基础。正是因为不同超大城市治理所面临的议题不同，也使得不同城市之间可以相互学习。这也是框架和实践的区别，框架包含一般性要素，而实践则是要素与情景相结合的产物，两者可以协同演进。这意味着，我们要增进超大城市治理与发展的本体论框架的解释力、诊断力和规范力，就需要对更多超大城市治理进行实证研究，讨论不同超大城市治理模式及其发展效果，甚至需要对国内和国际的超大城市治理与发展进行比较研究。一方面，要通过构建本体论框架为实践提供“启示法”，为不同超大城市治理分析提供“指南”，这有利于超大城市治理的知识积累。另一方面，还要对不同超大城市治理进行实证分析，尤其是对具有同一治理议题的超大城市进行比较分析，讨论治理议题的成效和对发展的意蕴，这可以帮助我们形成更有科学性的超大城市治理知识，并进一步形成对超大城市治理与发展的全景性认知。由此可见，上文提出的超大城市治理与发展框架的核心议题，它会以具有北京特色和特点的议题进行呈现，北京超大城市治理的议题类型是整个框架的子集，而不同超大城市治理议题之间既有共性，又有差异性，它们之间交叠会呈现框架的整体图景。

五、中国超大城市治理与发展的未来展望

超大城市治理的关键在于治理能否推动发展，探寻有利于超大城市发展的治理之道，这是研究者和实践者共同关注的话题。与此同时，超大城市治理也可能存在治理失败，治理可能会阻碍发展。超大城市呈现何种治理，这既取决于超大城市不同行动者的努力，又取决于不同行动者之间的互动，这是一个经验现象。互动的结果可能符合不同利益相关者的需求，实现利益兼容和超大城市发展，这是一种好的超大城市治理。互动的结果也可能不符合利益相关者的需求，掉入“治理失败”的陷阱，出现双输甚至多输的结果，超大城市很可能走向衰败，这是一种坏的超大城市治理。事实上，即便超大城市治理取得了预期效果，这种效果本身也不是一劳永逸的，它需要不同行动者持续努力，让良好的效果持续，这对超大城市治理而言也是一种挑战。这意味着，超大城市的有效治理需要很多人来持续推动，并且与超大城市发展之间形成良性正向反馈，只有这样才能实现“城市让人民生活更美好”的目标。因此，对于我国超大城市治理与发展而言，需要从认知层面进行系统探究，厘清不同发展模式背后的思想基础，使超大城市发展背后的认知、价值、观念、心智模型和理论由隐性知识转化为显性知识，让各方可理解、可讨论和可对话，进而可检验、可修正和可完善，这是对超大城市治理与发展进行反思的基础，也是超大城市长期可持续发展的基石。

中国超大城市的治理在国家治理体系中具有重要的位置，其治理成效首先取决于该城市的战略定位是否科学，这种科学性是由其是否与国家战略相匹配、是否与超大城市自身禀赋相匹配等因素决定的。超大城市的战略定位是对超大城市经济社会发展状况的回应，与本体论框架中的目标直接相关，它是由目标驱动的，而目标又是中央要求与超大城市自主性互动的结果，可以说是多方博弈的产物。我国各个主要超大城市需要重新审视自身的发展战略，并且围绕着如何将发展战略转化为治理实践进行探索，这样就可以使发展战略真正融入超大城市多层次嵌套界面治理体系中，提升超大城市治理体系的协同性、一致性和战略性。

我国超大城市需要对一些重要议题给予关注，这些议题包括创新、发展与安全、民生、基层治理、数字治理等，它们是可持续发展的基础。当前，很多超大城市将国际科创中心作为战略重点，有些是国家赋予的功能定位，有些是自己赋予的战略定位，它们都意识到科技创新对于超大城市发展的重要性。为此，我们需要对超大城市的科创中心治理进行比较研究，讨论哪些超大城市最具有创新活力，什么样的政策有利于创新，科创中心需要什么样的治理，对于这些问题的研究会有利于推进超大城市的科创中心建设，真正提升超大城市的科技创新力。经济发展仍然是最重要的。在经济发展中，如何建构面向战略性新兴产业和未来产业的治理体系，围绕战略性新兴产业和未来产业进行治理界面创新，寻找符合这些产业特点和规律的治理界面体系，这仍然是超大城市治理所面临的主要挑战。与此同时，随着风险社会的来临，超大城市的安全问题被提上日程，如何建构统筹安全与发展的界面治理体系，这既是超大城市治理的一个重要内容，也是超大城市治理与发展需要考虑的重大议题。超大城市的主体仍然是人民，要让人民在超大城市感受到幸福，就需要在民生治理和基层治理两个方面下功夫，前者关注基本公共服务的供给，后者则关注社区公共事务的有效治理。如何通过建构民主治理和基层治理的界面治理体系从而夯实超大城市治理与发展的基层基础，也是超大城市治理与发展的重大挑战。新一代信息技术正在改变人类社会，超大城市是数字技术变革的主战场，信息和数字技术是超大城市发展的新型基础设施，如何建构智慧城市和数字治理体系，既是超大城市治理需要考虑的重点内容，也是超大城市发展的重要治理议题。

超大城市治理没有“万能药”，不同的超大城市需要根据情景建构符合自身特色的治理体系，从而形成各具特色和差异化的超大城市发展模式。同时，所有的超大城市都可能面临一些相同的问题，处于相同的发展阶段，需要回应这些问题，只是应对问题的策略和模式有差异，发展的方式和战略不同。正是在这个意义上，超大城市治理与发展的本体论框架显得尤为重要，它既提供了分析的“启示法”和“指南”，又可以作为进行比较的参照系。因此，我国超大城市治理能否推动发展，在很大程度上取决于不同超大城市在大多程度上有足够的空间进行自由探索，不同的超大城市在解决自身所面临的问题时是否形成独特的经验和模式。这些探索和经验以及模式可以被其他超大城市借鉴，其他超大城市又可以根据这些经验和模式进行再创造，如此往复最终提高所有超大城市的治理水平和效果，进而真正推动超大城市发展范式创新和实现超大城市高质量发展。简而言之，超大城市治理与发展的本体论框架和多样化的超大城市治理与发展实践的协同演进，将会形成具有合力和韧性的中国超大城市治理与发展体系的基础。对我国超大城市治理与发展实践进行系统研究，并与国外超大城市治理与发展实践进行对话，是建构我国自主超大城市治理知识体系的基础，更是我国超大城市治理体系和治理能力现代化的根基所在，这些知识体系将会为中国超大城市可持续发展奠定思想基础。

展望未来，在推进中国式现代化的进程中，构建我国自主的超大城市治理体系，我们既需要在促进不同超大城市治理与发展的模式选择、治理实验、学习与竞争方面给予更多的制度空间，也需要结合我国具体的超大城市治理情景，构建具有本体论意义和方法论价值的超大城市治理与发展的理论框架和相关议题。二者结合，其目的是为了提升超大城市治理理论的内部效度和外部效度，同时形成我国自主的超大城市治理知识体系，为我国超大城市治理现代化提供智力支持，进而为我国治理体系和治理能力现代化提供理论资源。

参考文献及脚注（略）

来源｜北京行政学院学报