专家观点｜张友浪、冉宇豪：多元协同治理如何助力公共服务合作生产？——基于Ｒ县“村超”赛事的制度分析
编辑：阅读量： 发布时间：2024-06-15
本文原载于《治理研究》2024年第2期
作者简介
张友浪，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、公共管理学院张友浪副教授
【编者按】习近平总书记在二〇二四年新年贺词中讲道：“‘村超’、‘村晚’活力四射……诠释了人们对美好幸福的追求，也展现了一个活力满满、热气腾腾的中国。”以“村超”和“村晚”为代表的群众性文艺活动是习近平文化思想的生动实践，阅读“村超”和“村晚”有利于深入学习贯彻习近平文化思想。“村晚”的兴起和繁荣充分体现了社会主义文化建设的人民性特征，彰显了新时代更好满足人民日益增长的精神文化需求的基层探索经验。“村超”和“村晚”深深根植于中华大地和基层社会，不仅是体育赛事，更是乡村建设，是深刻理解中国之治的一个有趣的切口和方法。本期推出的两篇作品讨论了“村超”和“村晚”的治理之维，以飨各位读者。
摘要：公共服务合作生产对构建以人民为中心的“共建共治共享”社会治理格局具有重要意义。“村超”赛事反映了社会、政府和市场主体共同参与的多元协同合作生产模式，该模式起源于社会公众的自组织行为，即公众主动参与公共服务供给；多元协同治理通过社会酝酿机制、市场助推机制、议程吸纳机制和行政赋能机制提升合作生产治理效能；多元协同治理下的合作生产是多层行动舞台联动的产物，具有明显的阶段性特征。针对不同层次行动舞台和合作生产所处不同阶段，上述四种机制的运用需要考虑其权变性和阶段适配性。将合作生产理论与协同治理理论相结合拓展了合作生产的理论体系，此外，基于典型案例阐释中国情境下的合作生产机制和制度化过程也具有创新性。
关键词：合作生产；多元协同治理；IAD框架；社会治理共同体；村超
一、问题提出
合作生产的概念于20世纪70年代末、80年代初由埃莉诺·奥斯特罗姆等学者提出。埃莉诺·奥斯特罗姆以美国大都市治理为场域对各市政项目的运作进行了分析，认为合作生产模式提高了政府和公众间的协同性，由此提高了公共服务生产与供给的质量和效率。在合作生产中，公众作为服务的消费者直接参与到公共服务的生产过程中，并对公共服务的内容以及供给方式产生实质性影响。合作生产不仅有助于公众理解政府机构的运作方式，也有利于政府及时获取公众的需求偏好，从而提高公共服务的供需匹配性。
合作生产指出了传统公共行政视角下公共服务完全由政府主导的局限性，但不同于新公共管理对传统公共行政的批判，前者并不满足于仅仅视公众为顾客，并认为在公共服务生产和供给中过度强调市场机制会损害公共价值，在此基础上产生了以价值共创为核心的合作生产理念。合作生产虽然被认为能使公共服务生产提质增效，但在现实中仍存在主体不对等、缺乏共识和对话、合作惰性等问题，使得在实践中公众参与流于形式、合作生产难以持续以及价值冲突难以协调。既有研究在解决上述问题时存在以下不足。一是对合作生产过程中多元主体的互动机制关注不够。现实中合作生产往往不是公共部门作为服务提供者和公众作为服务使用者的简单线性互动，而是涉及到政府、公众、企业、社会组织等多元主体的网络关系。二是忽视了自下而上的合作生产发展路径，未能深入分析公众的自组织行为如何发展为合作生产。现有文献主要关注的是由公共部门发起并邀请服务使用者，服务使用者更多是被动式参与。但在现实中公众经常会根据自身需求自发进行相关服务的生产与提供，此类自组织行为往往先于政府行动而发生。因此有效的合作生产需要政府对公众的自组织行为进行治理与引导。三是需要进一步思考如何提高合作生产的制度化水平。合作生产在我国仍然是一种非常规的公共服务生产和供给方式，更多时候是对传统政府主导模式的补充。因此多元主体间的信息交换和利益表达往往缺乏相应的制度保障，合作生产的合法性、合规性需要进一步提高。
多元协同治理为解决上述问题提供了思路，其主张在公共服务生产过程中让社会组织、公众以及企业等非政府主体充分参与，并强调通过多元主体的良性互动充分发挥其比较优势，进而重塑参与主体间的结构关系。更重要的是协同治理有利于实现自组织与他组织的辩证统一，公共服务系统的各要素能从无序走向有序，进而发展出相对稳定的制度。但多元协同治理如何助力公共服务合作生产应视具体情境而定。在中国情境中，多元主体如何在合作生产过程中互动以及如何形成稳定可持续的制度安排是亟待研究的理论与实践问题。
党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化。正如习近平总书记在2024年新年贺词中所说：“‘村超’……诠释了人们对美好幸福的追求，也展现了一个活力满满、热气腾腾的中国。”R县“村超”赛事拉动了当地县域经济增长，丰富了公众精神生活，是中国式现代化的具体体现。同时，体育事业作为一种重要的公共服务在我国正经历向公众自组织模式的转变，R县“村超”为解决这一问题提供了思路。该赛事起源于当地公众的自发组织，最终由政府与公众、企业协力打造成为当地的品牌性体育赛事，表现出明显的多元协同特征，是典型的自下而上开展的合作生产案例。在此过程中多元主体的互动机制是什么？公众的自组织行为如何发展为可持续性的集体行动？政府在此过程中发挥了何种作用？合作生产的活力与秩序何以兼顾？本文将围绕这些问题展开研究。
二、文献回顾与理论框架
（一）合作生产中的社会、政府与市场
合作生产不仅是消费用户参与公共服务的生产与提供，更多时候是社会公众、政府、企业等多元主体构成的复杂合作网络。就社会公众而言，可支配资源、自身参与能力、价值取向是影响其参与合作生产意愿与态度的主要因素。具体而言，公众及社会组织的“草根属性”决定了其在经济资源、政治资源乃至信息资源多方面均处于弱势。对此公众及社会组织一方面可利用文化观念在价值层面化冲突为共识，从而实现在“弱位”生“巧劲”，另一方面可充分利用社会资本提高多元主体间的信任程度，在降低自身参与成本的同时拓宽参与渠道。但相反的观点认为社会资本会赋予公众更大的政治话语权，公众能通过社会资本使官员更好发挥服务代理人的作用，从而降低公众直接参与合作生产的必要性。
就政府因素而言，政府对公众参与的回应直接影响到合作生产能否顺利进行。政府对公众参与的态度一方面与合作生产过程中公众的参与率、代表性以及政社互动频次密切相关，另一方面也受政府本身的组织兼容性与行政文化的影响。对地方政府而言，合作生产是一种可被设计的政策执行方式和治理工具。此类研究普遍认为政府的权力转化决定了合作生产的呈现模式，政府可通过赋权社区来引导合作生产。不同层级政府与社会互动时遵循不同逻辑，中央政府的战略规划决定了社会发展的基本格局，型塑了合作生产的基本制度框架，地方政府则在中央政府的制度框架下因地制宜选择和多元主体进行合作生产的策略。为形成嵌入与自治更加平衡的治理格局，在合作生产中政府需要不断吸纳社会自治力量并支持其发展。
就市场因素而言，公共资源交易、PPP项目运作是中国情境下市场主体参与公共服务合作生产的主要领域。公共资源交易不仅可通过需求规划机制实现“参与”价值，也可依托合作生产机制实现“服务”价值，除了以政府高位推动发挥管理机制的执行效果外，更要在政企优势互补的基础上充分激发合作机制的效能。PPP项目的运作则表明市场力量对合作生产的参与深受地方政府治理能力的影响，其中合作导向是地方政府提升PPP落地率的重要路径。但在实践中政府监管的滞后性和短期取向会对市场主体参与合作生产造成消极影响。
随着合作生产过程中社会、政府、市场主体的互动程度不断加深，合作生产的多元协同治理特征越发明显，这是对仅强调公众作为用户参与提供公共服务的“用户合作生产”的超越。多元协同治理下的合作生产更倾向于调动政府、企业、公众各方的资源和力量，因此能兼具整体性、灵活性与互惠性的优势，在强调公众参与服务价值提升的同时，更聚焦于多元主体治理目标的实现，并有更广泛的价值诉求。已有学者针对合作生产的多元协同发展趋势提出了“资源互补”“能力互嵌”“制度互动”“价值互融”等机制，以求在多元主体间形成合力，进而提高合作生产治理效能。但目前尚缺乏基于典型案例的实证研究。具体议题情境中的合作生产何以成功，仍需要通过打开其过程黑箱进行解释。合作生产的多元协同发展趋势如图1所示。
（二）中国情境下的多元协同治理
不同于传统公共行政对科层的强调和新公共管理对市场竞争的强调，协同治理主张将多元社会力量纳入国家治理体系中，使政府、社会、市场形成相互赋权增能的治理格局。中国情境下强调扁平状网络治理结构的多元协同治理是以党和政府的中心作用为前提。既有研究主要从协同治理的主体、机制和制度三方面展开研究。就协同治理的主体而言，存在多元性、差异性和协同性三个特征。治理主体的多元性是协同治理的基本特征，多元主体在资源、能力、信息各方面存在差异，有效的协同治理需要各主体充分发挥其比较优势，并激发社会力量的自组织活力。就协同治理的机制而言，其治理效能的提高需要行政机制、居民自治机制、社会自我调节机制、市场机制等多种方式的综合运用，进而形成共建共治共享的治理格局。尤其要充分利用传统社会资源推动社会治理创新，这不仅能激发多元主体协同的内源性动力，也有利于治理重心的下沉。就协同治理的制度而言，其需要来自政府的制度支持和保障，进而在不同制度间形成合力。概括来说，中国情境下的多元协同治理是党政机构发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道与参与平台，并合理匹配各类治理主体与机制的过程，诠释了共建共治共享和全过程人民民主的治国理念。
多元协同治理在治理效能上的优越性在我国水域治理、农村生态资源治理以及区域医疗服务体系建设等实践场域得以体现。地方政府与社会和市场分享权力是构建多元协同治理格局的前提。多元协同治理有助于形成更适合地方情境的合作生产规划，同时能以需求为导向整合服务边界，并在此基础上实现制度的有效嵌入，进而充分发挥多元主体的相对优势。相较于政府的直接经营和管理，由多方利益主体参与的自主治理会更有效率。为实现各主体间的激励兼容，自下而上的探索和自上而下的政策推进应兼而有之，进而构建与不同主体属性相匹配的治理机制。
协同治理与合作生产有一定的理论契合性。第一，合作生产对自组织管理的强调要求政府对社会和市场等多元主体进行赋权，充分培育和发掘社会与市场的内源性自组织动力，重视合作生产的社会建构过程和其社会心理基础。第二，中国情境下的“多元”不同于西方的“多中心”取向，更强调在多元主体间形成优势互补，政府需要对其进行引导和规范。第三，参与合作生产的多元主体不是相互割裂的，而是有着密切联系，在互动过程中应表现出整体性和系统性。这三点是对合作生产进行多元协同治理的基本出发点。
（三）体育公共服务的自组织路径
我国竞技体育和大众体育存在明显分化，后者相较前者处于发展失衡的境况，表现出体育公共服务总量匮乏和结构单一的问题，并对代际体育文化素养的形成产生了消极影响。单中心格局下的行政主导模式难以克服政府失灵的风险，利益导向的市场机制也会造成公共价值缺失。为使职业层面的竞技体育和面向社会的大众体育实现协调发展，我国体育事业的发展需要实现自组织转型。一方面要利用自组织过程中社会资本的积累形成内源性动力，另一方面需要依靠政府创造支持性的政策环境，形成自主组织、政府支持、环境促进相协调的秩序格局。在自组织模式中，由于正式制度的缺位，往往存在资源分配主观化、弱势群体边缘化、组织过程难持续等问题，因此传统行政主导下的他组织模式对自组织模式的设计具有重要参考与借鉴意义，政府应在体育公共服务供给中发挥元治理的作用，不仅要凭借其制度权威调解自组织过程中的冲突，也要通过资源支持和制度赋能增强自组织模式的可持续性和合法性。在体育公共服务供给领域，他组织模式的转型和自组织模式的成长是一个辩证统一的过程，自组织模式的完善需要依托我国长期以来的他组织制度资源，通过渐进制度变迁实现体育公共服务的合作生产。
（四）合作生产的多元协同分析框架
制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development , IAD）是研究多元协同治理的有力工具，该框架可用于分析多元协同治理下合作生产的制度安排何以形成以及多元主体的互动机制。行动舞台是IAD框架的核心，由行动者和行动情境构成。自然属性、通用规则与社群属性等外部变量是影响行动舞台的前置因素。同时，行动舞台能解释互动机制的形成以及多元主体互动的结果，该结果会基于一定评价标准对外部变量和行动舞台产生反馈作用。本文借鉴IAD框架的基本架构和主要元素，并结合对合作生产文献的梳理，构建了合作生产的多元协同治理分析框架，如图2所示。该框架由合作生产背景、多元协同治理过程、合作生产结果以及合作生产评价标准四个主要部分组成。
合作生产背景作为多元主体互动的前置条件，包括议题属性、目标需求、价值冲突、交易成本四个要点。议题属性决定了政府在组织和推进合作生产时选择何种政策工具，并且不同主体对具体议题的认知差异会影响其对合作生产的定义与理解，从而直接影响到其参与公共服务设计和实施的能力。对具体合作生产议题而言，各主体会有不同目标需求。多元主体偏好的复杂性和博弈的动态性要求建立合理的协调机制，否则不同主体间的利益拉锯将导致合作生产治理效能的损失。价值冲突则指更具一般性的公共价值间的矛盾，如公平与效率、长期与短期、活力与秩序等。交易成本的生成一方面归因于微观主体的有限理性和机会主义，另一方面则归因于制度的不完善，如正式制度的滞后以及正式制度与非正式制度的脱节。多元协同治理过程则聚焦于具体行动情境下的多元主体互动机制、各主体面临的激励结构差异以及由此产生的策略选择。行动舞台的层次不同，所涉及的合作主体范围以及合作程度也不同。合作生产互动结果则可从信息维度、制度维度、价值维度展开。在评价标准上，本文以主体协同性和合作持续性作为核心评价标准，因为二者是多元协同治理格局下合作生产更好实现治理效能的必要条件，也是合作生产制度化的重要体现。多元主体协同与合作生产的持续进行会对合作生产背景和行动舞台产生反馈，形成合作生产的良性循环。
三、研究设计
（一）研究方法
为解决本文研究问题，我们采取单案例分析法。“村超”赛事可作为合作生产典型案例的原因如下。其一是作为城市品牌的“村超”是一种需要政府和多元主体进行共同设计、共同决策的公共产品，其经营和管理也涉及社会、政府、市场等多元主体的互动。其二是“村超”赛事的举办除了是文体公共服务生产的集中体现外，还需要一系列配套公共服务和基础设施，如交通、环保、应急，合作生产是这些公共服务的重要提供手段。
在单案例研究中，典型性（Typical）和影响性（Influential）是选择案例的重要标准。就典型性而言， R县的社会经济状况能反映我国广大中西部地区县域经济体的特征。当地“村超”赛事是体育公共服务合作生产的典型成功案例，对其经验和学理的概括有利于合作生产在我国的进一步推广，对其他县域经济体的发展与治理具有重要借鉴意义。就影响性而言， R县“村超”赛事作为焦点事件引起了广泛关注，有助于从合作生产和多元协同治理的角度为我国提供发展体育事业的新思路和推进乡村振兴的新方法。
（二）数据来源
笔者在前期大量搜集相关新闻报道等二手资料的基础上，于2023年7月至11月多次至R县及周边县市进行田野调查和深度回访，资料获取方式包括：（1）半结构化访谈，包括现场访谈和线上访谈，以现场访谈为主，访谈对象包括R县和周边县市领导、文旅部门负责人、企业经营者、村干部和公众个体。线上访谈主要通过微信、电话的方式进行，作为对现场访谈的重要补充；（2）会议记录和座谈，座谈参与者为各县市政府工作人员，围绕“村超”赛事举办过程及本文的研究问题展开交流讨论；（3）文件资料查阅，包括相关政策文件和各县市县志。经整理相关图片、音频和文字记录，总共得到将近2万字的调研资料。各项数据来源及主要访谈问题如表1所示。
四、案例分析
（一）“村超”合作生产背景
R县基本社会经济情况如下。（1）在社会人口方面，R县属于少数民族聚居地，常住人口约30万人，少数民族占总人口比重八成以上，共有16个民族，下辖19个乡镇。（2）在经济发展方面，R县经济发展水平尚有较大提升空间，2021年被国家乡村振兴局列为国家乡村振兴重点帮扶县。（3）在历史文化方面，据当地县志记载，R县的足球文化可追溯至20世纪40年代，当地民族文化与体育文化相辅相成，体育赛事往往在民族节庆时举办。
就议题属性而言，“村超”作为地方性的民间体育活动，具有赛事竞技性、规模群体性、经济外部性和资源稀缺性的特征。这四种属性不仅影响了公众参与合作生产的直接成本，也是政府维持合作生产秩序需要面对的问题。在目标需求上，社会公众希望“村超”能更好满足精神文化需求和提高物质生活水平。地方政府希望以城市品牌赛事作为治理创新的政绩，并以此拉动当地经济发展。市场主体希望在“村超”赛事举办和城市营销过程中获得更多利润。在价值冲突上则主要体现为三种潜在的矛盾，分别是社会自组织活力与治理秩序及行政控制间的冲突、长期文化积淀和政府短期政绩取向间的冲突、地方文化原真性与过度商业化间的冲突。在交易成本上，民族区域自治制度作为我国基本政治制度，奠定了R县社会公众参与公共事务的制度环境，促进了当地居民公共精神的形成，降低了政府和非政府主体的协商与谈判成本。同时，民族节庆文化作为非正式制度是对正式制度的重要补充，发挥了动员社会和强化信任的作用，进而降低了合作主体间的信息与沟通成本。
（二）多元主体合作机制
1.社会酝酿机制
“村超”作为一项起源于R县居民自组织行为的城市品牌赛事，社会酝酿机制是其内核所在。本文将社会酝酿机制定义为，在传统社会资源的推动下，社会公众通过自组织形成一系列非正式集体行动来提供公共服务的过程。“村超”赛事厚植于R县地方性文化并内嵌于当地社会场域中，是当地居民社会惯习的集中表达。20世纪40年代广西大学因抗战原因迁入R县，将现代足球运动传入当地。之后几十年中，足球运动成为当地民间的主流运动，当地曾多次举办承办足球赛事，如“三好杯”“古州杯”“古榕杯”“光明杯”等。在此期间，R县流传着“要想找工作不愁，就要学会踢足球”，足球运动在R县形成了深厚的群众基础和文化氛围。足球文化在民族文化语境下会进一步激发当地居民参与体育公共服务生产的积极性，并且会对公众行为产生实质性的规范与约束，构成了合作生产的社会心理基础。1990年R县成立了足球协会，该协会由当地足球爱好者自发组织形成，之后R县的足球赛事举办大多由R县足协进行组织协调。“……足协成立的当年，县里就派出队伍参加了州里的‘足协杯’球赛，并拿到了第一名，回来之后老百姓就自发来迎接，非常热闹……我们局里现在有一些老同志，当年也是县里有名的足球爱好者。”（R县文旅局工作人员，R20230710）“足协成员来自各个乡镇和村子……足协里一些在当地有影响力的人还会起到调停比赛冲突的作用，此外足协会为购置奖品和修缮场地积极筹措资金。”（R县文旅局工作人员，R20230715）
由此可见，根植地方文化和赋权社会组织是社会酝酿机制的具体体现。但在2023年5月“村超”爆火之前，R县的足球赛事影响力比较有限，其辐射范围主要在R县乡镇和当地州里，并没有为当地带来太多的经济收益。从公共服务生产的效果来看，自组织生产的体育公共服务具有规模小、知名度小、规范性有限和经济外部性低的特征。此阶段多元主体间的互动与合作程度较低，公众的自组织活力和需求信息优势与政府的资源优势及组织能力优势尚未形成很好互补。
2.市场助推机制
虽然当地政府和公众在体育赛事的商业化问题上达成一致，即严格控制商业广告在赛事过程中的出现，以此保障体育赛事的纯粹性，但并不意味着在合作生产过程中完全没有市场因素，市场因素对“村超”赛事的发展有着积极的助推作用。多元协同治理下的市场助推机制是市场主体在经济利益驱使、政府规范引导双重作用下积极参与公共服务生产和城市品牌打造的过程。具体体现在两点，其一是市场主体直接参与公共服务的生产与供给，并通过经济激励进一步激发公众参与合作生产的积极性。在赛事举办场外，社会资本积极参与后勤保障、游客接纳和周边产品生产，集中体现了 “村超”赛事的经济外部性。“我们县的酒店数量并不多，全县可供住宿的床位不到一万个，游客的住宿问题和其他各方面后勤保障问题，我们是非常欢迎社会资本来参与的。”（R县文旅局工作人员，R20230712）“村超让我们的订单暴涨，我们也都乐意去做一些免费的服务，比如去车站接客、在赛场为观众准备一些特色小吃，让大家在这里玩得尽兴，我们的生意也更好做。”（R县某酒店经理，R20231119）
其二是地方政府在规范市场主体行为的同时，将市场化理念融入城市品牌的经营管理中。一方面，为维持公众参与公共服务生产的秩序，R县市场监管局发布了《“村超”赛事期间规范市场价格行为的提醒告诫书》，交通局也对出租车和网约车司机进行了集中培训。“摊位都是免费的，政府明确规定在‘村超’期间不准涨价，就是为了防止有人宰客……对于一些自愿开车接送游客的司机，政府也对停车地点、路线、安全事项进行了提前培训。”（R县公众，R20230717）
另一方面，当地成立了以“村超”命名的公司，以企业化管理专门经营“村超”赛事。该公司本质上是一家由县财政控股的县管国企，其并非赛事商业化的产物。成立“村超”企业的意义有三点：一是保护赛事产权；二是提高赛事经营管理的专业性和自主性；三是盘活了当地国有资产。该举措不仅在合作生产中引入了市场化思路，也为后续赛事活动创新提供了组织载体。该项工作得到了贵州省市场监管局的支持。贵州省《“村BA”“村超”品牌培育及知识产权保护工作方案》文件指出，在品牌创建方面，要开展质量基础设施“一站式”服务，为“村超”提供高质量品牌服务。在知识产权保护方面，加强源头保护和网络舆情监测处置，严厉打击非正常专利申请、商标恶意注册、商标侵权假冒、不正当竞争等违法行为。“公司由县财政控股，实际上是一家县管国企。成立公司的目的不是为了使‘村超’商业化，而是为了保护‘村超’商标的产权，并加强对赛事的经营和管理。”（R县文旅局工作人员，R20230720）
3.议程吸纳机制
从议程设置的角度看，R县民间足球赛事最初作为自组织集体行动引起了社会的广泛关注与讨论，因此可视为一种公众议程。随着赛事热度的持续上升，该公众议程引起了政府注意。政府议程对公众议程的主动吸纳需要当地政府基于公众议程进行自主性问题建构。对此R县围绕县、乡两级人大构建了覆盖到村、寨的议事协商平台，并选择县人大代表作为村企协商联络员。
在政府对公众议程进行吸纳的过程中，当地足球协会作为民间自发的社会组织发挥了重要的界面功能。具体体现在其对公众需求信息的集成、较高的组织化程度以及更高的专业性水平。在需求信息集成方面，当地足协的自组织性质使其在了解公众体育公共服务偏好上具有信息优势。在组织化程度方面，相比于原子式的公众个体，当地足协能缓解公众参与体育活动的碎片化问题。在专业化程度方面，足协成员相比于普通公众能为足球赛事提供更多技术支持，提高体育公共服务设计的专业化程度，也能通过自身参与扩大当地足球赛事的影响力。“本地人和游客的意见都有专门的渠道反映给政府，但我们对赛事的意见一般会先和县里的足协说，然后足协的代表会去和政府交涉。”（R县公众，R20230717）
合作生产的议程吸纳除了要在政府和公众之间进行及时的沟通和反馈外，还需要政府各部门围绕合作生产议题形成合力。随着游客数量激增，一些靠公众自组织难以供给的公共服务，如安保和应急管理，需要政府凭借其组织能力以行政手段提供保障。随着“村超”热度的持续发酵，其成为了当地政府倾力打造的城市品牌赛事。体育公共服务生产不再局限于由文体广电旅游局牵头，而是在县领导的重视下变成需要各部门通力合作的任务。“随着‘村超’的持续火爆，县领导对此事更加重视，‘村超’成了全县各部门上上下下的头等大事，文体旅游局、应急管理局、乡村振兴局等部门为此事通力配合。”（R县文旅局工作人员， R20230710）“刚开始对于比赛场地秩序的维护比较随意，观众和游客可以在场地上自由活动……后来人多了，政府开始更多介入，主要是负责加强安保和应急管理这一块。”（R县文旅局工作人员，R20230710）
4.行政赋能机制
随着“村超”赛事影响力的扩大以及其对各项配套公共服务需求的增加，政府工作重心由被动维护向主动经营转变，由此体现出行政赋能机制。合作生产中的行政赋能不是强调政府控制与压力，而是强调政府凭借资源、技术、动员力、信息、执行力的优势，提高多元主体参与合作生产的能力，使合作生产持续化、规范化、制度化。虽然R县足球赛事的自组织属性让社会感受到了民族文化和体育精神的深度与热度，但从政府的角度看，如此规模盛大的活动，单凭公众自组织行为难以为继。事实上，鉴于国内已有的城市旅游品牌爆火但最终草草收场的先例，贵州省对省内各县市的文体活动举办提出了要求，正如R县临近的F市领导认为：“省里已经强调，这个夏天各县市都在积极筹办各类文体活动，但要避免出现一哄而上的乱象，要根据本地实际情况，选择开展适合本地的活动……对于‘村超’比赛发展政府一定发挥了重要作用，这种涉及几万人的大型活动，完全由群众自发组织很难，所以我们更关注的是在这个过程中政府做了什么。”（F市领导，R20230709）
一项城市品牌的成功需要焦点事件在短时间内使当地获得爆发式流量，更需要通过后续活动安排来对其热度进行“保温”。对此，R县政府通过行政赋能形成了稳定的合作生产机制，具体体现在资源支持、品牌宣传和持续创新三个方面。在资源支持问题上，随着“村超”赛事热度上升和城市品牌赛事打造计划的推进，地方财政为赛事各项活动提供了资金保障。“……向县里申报的项目都获得了批准，如‘村超’场地周围马路的绿化项目等等，在财政上也获得了更多支持。”（R县文旅局工作人员，R20230712）
在品牌宣传问题上，R县积极探索“新媒体+产业”模式，组建了新媒体专班，各乡镇（街道）组建新媒体服务中心，各村（社区）成立新媒体服务站，形成县、乡、村三级组织服务体系。当地政府凭借官方属性和获取信息能力助力了赛事的宣传，通过运营社交媒体的官方账号，充分利用了互联网和数字经济的红利。此外，R县打造了“乡乡有网络达人直播服务中心、村村有新媒体直播团队、寨寨有村寨代言人”的新媒体人才队伍体系，大量返乡青年参与“村超”直播，本地网络直播团队不胜枚举。合作生产在品牌宣传过程中得到突出体现，官方媒体合法性和大众传媒广泛性的比较优势得以互补。“县里宣传部会积极和一些媒体大V交流，也会跟参与其中的本地人说希望他们能多在社交媒体上进行分享……宣传比赛事举办本身更有挑战性。”（R县文旅局工作人员，R20230712）
在持续创新方面，R县政府将当地特色美食与体育赛事举办结合起来，在原有赛事的基础上推出了面向全国的“美食邀请赛”，该活动创新能进一步发掘当地特有的民族文化元素，是当地政府积极寻求扩大赛事影响力的体现。此外，当地政府深刻认识到因地制宜的重要性，发掘培育富有本地特色的品牌，避免同质性竞争和雷同发展。“县里之前也想过举办乡村篮球赛，但因为T村‘村BA’珠玉在前，为避免同质化竞争就放弃了。我们也针对村BA的局限性进行了改进，比如把比赛搬到县城里来办，从而提高游客接纳能力……”（R县领导，R20230715）并在赛事设计中充分体现顾客导向。考虑到外地游客的旅游时间安排，R县设计了“超级星期六足球之夜”，吸引了更多外省球迷到场观赛。“之后我们将结合本地的特色美食，向全国各地发出美食邀请赛，各球队会以地方特色美食命名，如‘牛瘪队’‘卷粉队’之类……我们希望能在‘村超’中融入更多我们的民族文化特色，并和其他地方城市的特色进行对话。”（R县文旅局工作人员，R20230715）
在四种合作机制的共同作用下，“村超”合作生产实现了社会、政府、市场多元主体间的信息互通，减少了因信息不对称导致的公共服务价值减损；同时提高了制度供给与制度需求的衔接程度和正式制度与非正式制度间的耦合程度，整合了不同主体间的利益关系，进而实现价值共创。并且促进了当地合作生产的兼容性、多元性、协同性与持续性，使得当地公共服务供给和社会治理在合作生产过程中形成良性循环。“村超”合作生产的多元协同治理制度分析如图3所示。
（三）多层行动舞台联动与阶段性发展
多元协同治理下的合作生产是乡镇行动舞台、县域行动舞台以及中央行动舞台有机联动的结果，并表现出明显的阶段性。具体而言，社会酝酿机制主要发生在乡镇行动舞台，此时合作生产处于自组织形成阶段。县域行动舞台中地方政府的介入对乡镇行动舞台中的碎片化信息与利益进行了多维整合，并形成了相应的组织规范。县域行动舞台品牌赛事的成功向中央传递了本地的发展愿景。中央行动舞台则在此基础上通过出台政策文件进行高位推动，对“村超”合作生产的经验进行总结并将其推广，行政赋能机制得以进一步强化。合作生产的多层行动舞台和阶段性发展如图4所示。
2023年6月25日，国家体育总局、中央精神文明建设办公室、国家发展改革委等11部委联合印发《关于推进体育助力乡村振兴工作的指导意见》，协力推进体育助力乡村振兴工作，该文件提出“以体育助力乡村建设，让农村更繁荣。以体育丰富乡村文化，让乡风更文明”，计划到2035年，在全国培育100项以上最美乡村体育赛事。对于“村超”这种融农、体、文、旅于一体的“现象级”体育赛事而言，这一文件的出台让该赛事的意义不再局限于民间文体活动，而是与国家层面的乡村振兴战略结合起来，赋予了其更多政治意义，会极大地改善其后续举办的制度环境。
五、结论与讨论
如何激发人民主体性并充分发挥多元主体的比较优势是以合作生产促进社会善治和高质量发展需要关注的重要问题。鉴于既有研究对合作生产过程中多元主体互动机制的忽视，本文以R县“村超”赛事为例，研究了中国情境下多元协同治理何以助力公共服务合作生产，并构建了合作生产的多元协同治理分析框架。具体研究结论有以下几点。
第一，“村超”品牌赛事的打造反映了由社会公众驱动的政府、社会和企业多元参与的合作生产模式。区别于传统政府主导的自上而下的推动模式，多元协同治理下的合作生产始于公众的自组织行为，表现出明显的自下而上的特征。公众在公共服务供给中主动发挥作用，超越了对合作生产的被动参与。
第二，多元协同治理通过社会酝酿机制、市场助推机制、议程吸纳机制、行政赋能机制促进合作生产。社会酝酿机制体现为“村超”赛事是一项厚植于当地传统社会资源的合作生产活动。市场助推机制一方面体现为市场主体直接参与城市品牌营销过程，另一方面体现为政府对市场的监管和规范，并成立国企对品牌赛事进行市场化经营和管理。议程吸纳机制体现为在政社间建立便捷的沟通与反馈渠道，使公众议程与政府议程同频共振，同时提高政府部门间的协同性。行政赋能机制体现为政府利用自身资源与合法性优势进行资源支持、品牌宣传以及持续创新。这四类机制实质上体现了合作生产中的主体间关系，使各主体在多元协同治理格局下实现了信息优势的互补与互通、正式制度与非正式制度的耦合，并在政府引导下实现价值共创。
第三，多元协同治理下的合作生产涉及多层行动舞台的有机联动，并体现出阶段性特征。其中乡镇行动舞台是基础，县域行动舞台为核心，中央行动舞台则起到高位推动的作用。针对合作生产发展的不同阶段，多元主体间的合作需要采用差异化的机制设计。在自组织阶段以社会酝酿机制为主来充分激发社会公众参与合作生产的积极性。在整合阶段以议程吸纳机制和市场助推机制为主，来实现政社之间的信息交换和共同决策，同时政府会对市场主体行为进行约束和规范。在成型推广阶段则以行政赋能为主，政府对各机制进行综合运用，提高了合作生产的整体性和持续性。
本文的创新性和理论贡献如下：第一，以基于典型案例的实证研究探讨了中国情境下多元协同治理与合作生产的关系，将协同治理理论与合作生产理论相结合，拓展了合作生产理论体系，推动了合作生产模式由“用户参与的合作生产”向“多元协同合作生产”的转变。第二，呈现了合作生产过程中政府、公众与市场等多元主体的互动机制。厘清互动机制是灵活应对外部环境变化以及制定相应矛盾应对策略的基础，有助于从底层逻辑出发识别促进合作生产的权变因素，因而是连接合作生产与其治理效能的关键链条。第三，分析了为何自下而上的公众自组织行为能发展成稳定的、可持续性的合作生产，为应对公共服务中的集体行动困境提供了新的制度设计思路。
多元协同治理下的合作生产并非将其与已有的合作生产文献进行严格区分，而是突出多元主体在合作生产中的战略性角色和能动作用。本文聚焦于多元主体的互动机制，更侧重于合作生产的过程导向。而价值共创作为合作生产的深层目标，在多元协同治理格局下会有更复杂的实现路径，如何衡量多元协同治理下的价值共创是未来深化理解合作生产的重要问题。所以后续研究可从“过程-结果”分析视角对多元协同治理下的合作生产绩效进行考量，并进一步思考如何将合作生产理念与我国既有的治理话语体系相融合。
专家观点｜张友浪、冉宇豪：多元协同治理如何助力公共服务合作生产？——基于Ｒ县“村超”赛事的制度分析
2019
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本文原载于《治理研究》2024年第2期
作者简介
张友浪，中国人民大学首都发展与战略研究院研究员、公共管理学院张友浪副教授
【编者按】习近平总书记在二〇二四年新年贺词中讲道：“‘村超’、‘村晚’活力四射……诠释了人们对美好幸福的追求，也展现了一个活力满满、热气腾腾的中国。”以“村超”和“村晚”为代表的群众性文艺活动是习近平文化思想的生动实践，阅读“村超”和“村晚”有利于深入学习贯彻习近平文化思想。“村晚”的兴起和繁荣充分体现了社会主义文化建设的人民性特征，彰显了新时代更好满足人民日益增长的精神文化需求的基层探索经验。“村超”和“村晚”深深根植于中华大地和基层社会，不仅是体育赛事，更是乡村建设，是深刻理解中国之治的一个有趣的切口和方法。本期推出的两篇作品讨论了“村超”和“村晚”的治理之维，以飨各位读者。
摘要：公共服务合作生产对构建以人民为中心的“共建共治共享”社会治理格局具有重要意义。“村超”赛事反映了社会、政府和市场主体共同参与的多元协同合作生产模式，该模式起源于社会公众的自组织行为，即公众主动参与公共服务供给；多元协同治理通过社会酝酿机制、市场助推机制、议程吸纳机制和行政赋能机制提升合作生产治理效能；多元协同治理下的合作生产是多层行动舞台联动的产物，具有明显的阶段性特征。针对不同层次行动舞台和合作生产所处不同阶段，上述四种机制的运用需要考虑其权变性和阶段适配性。将合作生产理论与协同治理理论相结合拓展了合作生产的理论体系，此外，基于典型案例阐释中国情境下的合作生产机制和制度化过程也具有创新性。
关键词：合作生产；多元协同治理；IAD框架；社会治理共同体；村超
一、问题提出
合作生产的概念于20世纪70年代末、80年代初由埃莉诺·奥斯特罗姆等学者提出。埃莉诺·奥斯特罗姆以美国大都市治理为场域对各市政项目的运作进行了分析，认为合作生产模式提高了政府和公众间的协同性，由此提高了公共服务生产与供给的质量和效率。在合作生产中，公众作为服务的消费者直接参与到公共服务的生产过程中，并对公共服务的内容以及供给方式产生实质性影响。合作生产不仅有助于公众理解政府机构的运作方式，也有利于政府及时获取公众的需求偏好，从而提高公共服务的供需匹配性。
合作生产指出了传统公共行政视角下公共服务完全由政府主导的局限性，但不同于新公共管理对传统公共行政的批判，前者并不满足于仅仅视公众为顾客，并认为在公共服务生产和供给中过度强调市场机制会损害公共价值，在此基础上产生了以价值共创为核心的合作生产理念。合作生产虽然被认为能使公共服务生产提质增效，但在现实中仍存在主体不对等、缺乏共识和对话、合作惰性等问题，使得在实践中公众参与流于形式、合作生产难以持续以及价值冲突难以协调。既有研究在解决上述问题时存在以下不足。一是对合作生产过程中多元主体的互动机制关注不够。现实中合作生产往往不是公共部门作为服务提供者和公众作为服务使用者的简单线性互动，而是涉及到政府、公众、企业、社会组织等多元主体的网络关系。二是忽视了自下而上的合作生产发展路径，未能深入分析公众的自组织行为如何发展为合作生产。现有文献主要关注的是由公共部门发起并邀请服务使用者，服务使用者更多是被动式参与。但在现实中公众经常会根据自身需求自发进行相关服务的生产与提供，此类自组织行为往往先于政府行动而发生。因此有效的合作生产需要政府对公众的自组织行为进行治理与引导。三是需要进一步思考如何提高合作生产的制度化水平。合作生产在我国仍然是一种非常规的公共服务生产和供给方式，更多时候是对传统政府主导模式的补充。因此多元主体间的信息交换和利益表达往往缺乏相应的制度保障，合作生产的合法性、合规性需要进一步提高。
多元协同治理为解决上述问题提供了思路，其主张在公共服务生产过程中让社会组织、公众以及企业等非政府主体充分参与，并强调通过多元主体的良性互动充分发挥其比较优势，进而重塑参与主体间的结构关系。更重要的是协同治理有利于实现自组织与他组织的辩证统一，公共服务系统的各要素能从无序走向有序，进而发展出相对稳定的制度。但多元协同治理如何助力公共服务合作生产应视具体情境而定。在中国情境中，多元主体如何在合作生产过程中互动以及如何形成稳定可持续的制度安排是亟待研究的理论与实践问题。
党的二十大报告指出，中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化。正如习近平总书记在2024年新年贺词中所说：“‘村超’……诠释了人们对美好幸福的追求，也展现了一个活力满满、热气腾腾的中国。”R县“村超”赛事拉动了当地县域经济增长，丰富了公众精神生活，是中国式现代化的具体体现。同时，体育事业作为一种重要的公共服务在我国正经历向公众自组织模式的转变，R县“村超”为解决这一问题提供了思路。该赛事起源于当地公众的自发组织，最终由政府与公众、企业协力打造成为当地的品牌性体育赛事，表现出明显的多元协同特征，是典型的自下而上开展的合作生产案例。在此过程中多元主体的互动机制是什么？公众的自组织行为如何发展为可持续性的集体行动？政府在此过程中发挥了何种作用？合作生产的活力与秩序何以兼顾？本文将围绕这些问题展开研究。
二、文献回顾与理论框架
（一）合作生产中的社会、政府与市场
合作生产不仅是消费用户参与公共服务的生产与提供，更多时候是社会公众、政府、企业等多元主体构成的复杂合作网络。就社会公众而言，可支配资源、自身参与能力、价值取向是影响其参与合作生产意愿与态度的主要因素。具体而言，公众及社会组织的“草根属性”决定了其在经济资源、政治资源乃至信息资源多方面均处于弱势。对此公众及社会组织一方面可利用文化观念在价值层面化冲突为共识，从而实现在“弱位”生“巧劲”，另一方面可充分利用社会资本提高多元主体间的信任程度，在降低自身参与成本的同时拓宽参与渠道。但相反的观点认为社会资本会赋予公众更大的政治话语权，公众能通过社会资本使官员更好发挥服务代理人的作用，从而降低公众直接参与合作生产的必要性。
就政府因素而言，政府对公众参与的回应直接影响到合作生产能否顺利进行。政府对公众参与的态度一方面与合作生产过程中公众的参与率、代表性以及政社互动频次密切相关，另一方面也受政府本身的组织兼容性与行政文化的影响。对地方政府而言，合作生产是一种可被设计的政策执行方式和治理工具。此类研究普遍认为政府的权力转化决定了合作生产的呈现模式，政府可通过赋权社区来引导合作生产。不同层级政府与社会互动时遵循不同逻辑，中央政府的战略规划决定了社会发展的基本格局，型塑了合作生产的基本制度框架，地方政府则在中央政府的制度框架下因地制宜选择和多元主体进行合作生产的策略。为形成嵌入与自治更加平衡的治理格局，在合作生产中政府需要不断吸纳社会自治力量并支持其发展。
就市场因素而言，公共资源交易、PPP项目运作是中国情境下市场主体参与公共服务合作生产的主要领域。公共资源交易不仅可通过需求规划机制实现“参与”价值，也可依托合作生产机制实现“服务”价值，除了以政府高位推动发挥管理机制的执行效果外，更要在政企优势互补的基础上充分激发合作机制的效能。PPP项目的运作则表明市场力量对合作生产的参与深受地方政府治理能力的影响，其中合作导向是地方政府提升PPP落地率的重要路径。但在实践中政府监管的滞后性和短期取向会对市场主体参与合作生产造成消极影响。
随着合作生产过程中社会、政府、市场主体的互动程度不断加深，合作生产的多元协同治理特征越发明显，这是对仅强调公众作为用户参与提供公共服务的“用户合作生产”的超越。多元协同治理下的合作生产更倾向于调动政府、企业、公众各方的资源和力量，因此能兼具整体性、灵活性与互惠性的优势，在强调公众参与服务价值提升的同时，更聚焦于多元主体治理目标的实现，并有更广泛的价值诉求。已有学者针对合作生产的多元协同发展趋势提出了“资源互补”“能力互嵌”“制度互动”“价值互融”等机制，以求在多元主体间形成合力，进而提高合作生产治理效能。但目前尚缺乏基于典型案例的实证研究。具体议题情境中的合作生产何以成功，仍需要通过打开其过程黑箱进行解释。合作生产的多元协同发展趋势如图1所示。
（二）中国情境下的多元协同治理
不同于传统公共行政对科层的强调和新公共管理对市场竞争的强调，协同治理主张将多元社会力量纳入国家治理体系中，使政府、社会、市场形成相互赋权增能的治理格局。中国情境下强调扁平状网络治理结构的多元协同治理是以党和政府的中心作用为前提。既有研究主要从协同治理的主体、机制和制度三方面展开研究。就协同治理的主体而言，存在多元性、差异性和协同性三个特征。治理主体的多元性是协同治理的基本特征，多元主体在资源、能力、信息各方面存在差异，有效的协同治理需要各主体充分发挥其比较优势，并激发社会力量的自组织活力。就协同治理的机制而言，其治理效能的提高需要行政机制、居民自治机制、社会自我调节机制、市场机制等多种方式的综合运用，进而形成共建共治共享的治理格局。尤其要充分利用传统社会资源推动社会治理创新，这不仅能激发多元主体协同的内源性动力，也有利于治理重心的下沉。就协同治理的制度而言，其需要来自政府的制度支持和保障，进而在不同制度间形成合力。概括来说，中国情境下的多元协同治理是党政机构发挥主导作用，构建制度化的沟通渠道与参与平台，并合理匹配各类治理主体与机制的过程，诠释了共建共治共享和全过程人民民主的治国理念。
多元协同治理在治理效能上的优越性在我国水域治理、农村生态资源治理以及区域医疗服务体系建设等实践场域得以体现。地方政府与社会和市场分享权力是构建多元协同治理格局的前提。多元协同治理有助于形成更适合地方情境的合作生产规划，同时能以需求为导向整合服务边界，并在此基础上实现制度的有效嵌入，进而充分发挥多元主体的相对优势。相较于政府的直接经营和管理，由多方利益主体参与的自主治理会更有效率。为实现各主体间的激励兼容，自下而上的探索和自上而下的政策推进应兼而有之，进而构建与不同主体属性相匹配的治理机制。
协同治理与合作生产有一定的理论契合性。第一，合作生产对自组织管理的强调要求政府对社会和市场等多元主体进行赋权，充分培育和发掘社会与市场的内源性自组织动力，重视合作生产的社会建构过程和其社会心理基础。第二，中国情境下的“多元”不同于西方的“多中心”取向，更强调在多元主体间形成优势互补，政府需要对其进行引导和规范。第三，参与合作生产的多元主体不是相互割裂的，而是有着密切联系，在互动过程中应表现出整体性和系统性。这三点是对合作生产进行多元协同治理的基本出发点。
（三）体育公共服务的自组织路径
我国竞技体育和大众体育存在明显分化，后者相较前者处于发展失衡的境况，表现出体育公共服务总量匮乏和结构单一的问题，并对代际体育文化素养的形成产生了消极影响。单中心格局下的行政主导模式难以克服政府失灵的风险，利益导向的市场机制也会造成公共价值缺失。为使职业层面的竞技体育和面向社会的大众体育实现协调发展，我国体育事业的发展需要实现自组织转型。一方面要利用自组织过程中社会资本的积累形成内源性动力，另一方面需要依靠政府创造支持性的政策环境，形成自主组织、政府支持、环境促进相协调的秩序格局。在自组织模式中，由于正式制度的缺位，往往存在资源分配主观化、弱势群体边缘化、组织过程难持续等问题，因此传统行政主导下的他组织模式对自组织模式的设计具有重要参考与借鉴意义，政府应在体育公共服务供给中发挥元治理的作用，不仅要凭借其制度权威调解自组织过程中的冲突，也要通过资源支持和制度赋能增强自组织模式的可持续性和合法性。在体育公共服务供给领域，他组织模式的转型和自组织模式的成长是一个辩证统一的过程，自组织模式的完善需要依托我国长期以来的他组织制度资源，通过渐进制度变迁实现体育公共服务的合作生产。
（四）合作生产的多元协同分析框架
制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development , IAD）是研究多元协同治理的有力工具，该框架可用于分析多元协同治理下合作生产的制度安排何以形成以及多元主体的互动机制。行动舞台是IAD框架的核心，由行动者和行动情境构成。自然属性、通用规则与社群属性等外部变量是影响行动舞台的前置因素。同时，行动舞台能解释互动机制的形成以及多元主体互动的结果，该结果会基于一定评价标准对外部变量和行动舞台产生反馈作用。本文借鉴IAD框架的基本架构和主要元素，并结合对合作生产文献的梳理，构建了合作生产的多元协同治理分析框架，如图2所示。该框架由合作生产背景、多元协同治理过程、合作生产结果以及合作生产评价标准四个主要部分组成。
合作生产背景作为多元主体互动的前置条件，包括议题属性、目标需求、价值冲突、交易成本四个要点。议题属性决定了政府在组织和推进合作生产时选择何种政策工具，并且不同主体对具体议题的认知差异会影响其对合作生产的定义与理解，从而直接影响到其参与公共服务设计和实施的能力。对具体合作生产议题而言，各主体会有不同目标需求。多元主体偏好的复杂性和博弈的动态性要求建立合理的协调机制，否则不同主体间的利益拉锯将导致合作生产治理效能的损失。价值冲突则指更具一般性的公共价值间的矛盾，如公平与效率、长期与短期、活力与秩序等。交易成本的生成一方面归因于微观主体的有限理性和机会主义，另一方面则归因于制度的不完善，如正式制度的滞后以及正式制度与非正式制度的脱节。多元协同治理过程则聚焦于具体行动情境下的多元主体互动机制、各主体面临的激励结构差异以及由此产生的策略选择。行动舞台的层次不同，所涉及的合作主体范围以及合作程度也不同。合作生产互动结果则可从信息维度、制度维度、价值维度展开。在评价标准上，本文以主体协同性和合作持续性作为核心评价标准，因为二者是多元协同治理格局下合作生产更好实现治理效能的必要条件，也是合作生产制度化的重要体现。多元主体协同与合作生产的持续进行会对合作生产背景和行动舞台产生反馈，形成合作生产的良性循环。
三、研究设计
（一）研究方法
为解决本文研究问题，我们采取单案例分析法。“村超”赛事可作为合作生产典型案例的原因如下。其一是作为城市品牌的“村超”是一种需要政府和多元主体进行共同设计、共同决策的公共产品，其经营和管理也涉及社会、政府、市场等多元主体的互动。其二是“村超”赛事的举办除了是文体公共服务生产的集中体现外，还需要一系列配套公共服务和基础设施，如交通、环保、应急，合作生产是这些公共服务的重要提供手段。
在单案例研究中，典型性（Typical）和影响性（Influential）是选择案例的重要标准。就典型性而言， R县的社会经济状况能反映我国广大中西部地区县域经济体的特征。当地“村超”赛事是体育公共服务合作生产的典型成功案例，对其经验和学理的概括有利于合作生产在我国的进一步推广，对其他县域经济体的发展与治理具有重要借鉴意义。就影响性而言， R县“村超”赛事作为焦点事件引起了广泛关注，有助于从合作生产和多元协同治理的角度为我国提供发展体育事业的新思路和推进乡村振兴的新方法。
（二）数据来源
笔者在前期大量搜集相关新闻报道等二手资料的基础上，于2023年7月至11月多次至R县及周边县市进行田野调查和深度回访，资料获取方式包括：（1）半结构化访谈，包括现场访谈和线上访谈，以现场访谈为主，访谈对象包括R县和周边县市领导、文旅部门负责人、企业经营者、村干部和公众个体。线上访谈主要通过微信、电话的方式进行，作为对现场访谈的重要补充；（2）会议记录和座谈，座谈参与者为各县市政府工作人员，围绕“村超”赛事举办过程及本文的研究问题展开交流讨论；（3）文件资料查阅，包括相关政策文件和各县市县志。经整理相关图片、音频和文字记录，总共得到将近2万字的调研资料。各项数据来源及主要访谈问题如表1所示。
四、案例分析
（一）“村超”合作生产背景
R县基本社会经济情况如下。（1）在社会人口方面，R县属于少数民族聚居地，常住人口约30万人，少数民族占总人口比重八成以上，共有16个民族，下辖19个乡镇。（2）在经济发展方面，R县经济发展水平尚有较大提升空间，2021年被国家乡村振兴局列为国家乡村振兴重点帮扶县。（3）在历史文化方面，据当地县志记载，R县的足球文化可追溯至20世纪40年代，当地民族文化与体育文化相辅相成，体育赛事往往在民族节庆时举办。
就议题属性而言，“村超”作为地方性的民间体育活动，具有赛事竞技性、规模群体性、经济外部性和资源稀缺性的特征。这四种属性不仅影响了公众参与合作生产的直接成本，也是政府维持合作生产秩序需要面对的问题。在目标需求上，社会公众希望“村超”能更好满足精神文化需求和提高物质生活水平。地方政府希望以城市品牌赛事作为治理创新的政绩，并以此拉动当地经济发展。市场主体希望在“村超”赛事举办和城市营销过程中获得更多利润。在价值冲突上则主要体现为三种潜在的矛盾，分别是社会自组织活力与治理秩序及行政控制间的冲突、长期文化积淀和政府短期政绩取向间的冲突、地方文化原真性与过度商业化间的冲突。在交易成本上，民族区域自治制度作为我国基本政治制度，奠定了R县社会公众参与公共事务的制度环境，促进了当地居民公共精神的形成，降低了政府和非政府主体的协商与谈判成本。同时，民族节庆文化作为非正式制度是对正式制度的重要补充，发挥了动员社会和强化信任的作用，进而降低了合作主体间的信息与沟通成本。
（二）多元主体合作机制
1.社会酝酿机制
“村超”作为一项起源于R县居民自组织行为的城市品牌赛事，社会酝酿机制是其内核所在。本文将社会酝酿机制定义为，在传统社会资源的推动下，社会公众通过自组织形成一系列非正式集体行动来提供公共服务的过程。“村超”赛事厚植于R县地方性文化并内嵌于当地社会场域中，是当地居民社会惯习的集中表达。20世纪40年代广西大学因抗战原因迁入R县，将现代足球运动传入当地。之后几十年中，足球运动成为当地民间的主流运动，当地曾多次举办承办足球赛事，如“三好杯”“古州杯”“古榕杯”“光明杯”等。在此期间，R县流传着“要想找工作不愁，就要学会踢足球”，足球运动在R县形成了深厚的群众基础和文化氛围。足球文化在民族文化语境下会进一步激发当地居民参与体育公共服务生产的积极性，并且会对公众行为产生实质性的规范与约束，构成了合作生产的社会心理基础。1990年R县成立了足球协会，该协会由当地足球爱好者自发组织形成，之后R县的足球赛事举办大多由R县足协进行组织协调。“……足协成立的当年，县里就派出队伍参加了州里的‘足协杯’球赛，并拿到了第一名，回来之后老百姓就自发来迎接，非常热闹……我们局里现在有一些老同志，当年也是县里有名的足球爱好者。”（R县文旅局工作人员，R20230710）“足协成员来自各个乡镇和村子……足协里一些在当地有影响力的人还会起到调停比赛冲突的作用，此外足协会为购置奖品和修缮场地积极筹措资金。”（R县文旅局工作人员，R20230715）
由此可见，根植地方文化和赋权社会组织是社会酝酿机制的具体体现。但在2023年5月“村超”爆火之前，R县的足球赛事影响力比较有限，其辐射范围主要在R县乡镇和当地州里，并没有为当地带来太多的经济收益。从公共服务生产的效果来看，自组织生产的体育公共服务具有规模小、知名度小、规范性有限和经济外部性低的特征。此阶段多元主体间的互动与合作程度较低，公众的自组织活力和需求信息优势与政府的资源优势及组织能力优势尚未形成很好互补。
2.市场助推机制
虽然当地政府和公众在体育赛事的商业化问题上达成一致，即严格控制商业广告在赛事过程中的出现，以此保障体育赛事的纯粹性，但并不意味着在合作生产过程中完全没有市场因素，市场因素对“村超”赛事的发展有着积极的助推作用。多元协同治理下的市场助推机制是市场主体在经济利益驱使、政府规范引导双重作用下积极参与公共服务生产和城市品牌打造的过程。具体体现在两点，其一是市场主体直接参与公共服务的生产与供给，并通过经济激励进一步激发公众参与合作生产的积极性。在赛事举办场外，社会资本积极参与后勤保障、游客接纳和周边产品生产，集中体现了 “村超”赛事的经济外部性。“我们县的酒店数量并不多，全县可供住宿的床位不到一万个，游客的住宿问题和其他各方面后勤保障问题，我们是非常欢迎社会资本来参与的。”（R县文旅局工作人员，R20230712）“村超让我们的订单暴涨，我们也都乐意去做一些免费的服务，比如去车站接客、在赛场为观众准备一些特色小吃，让大家在这里玩得尽兴，我们的生意也更好做。”（R县某酒店经理，R20231119）
其二是地方政府在规范市场主体行为的同时，将市场化理念融入城市品牌的经营管理中。一方面，为维持公众参与公共服务生产的秩序，R县市场监管局发布了《“村超”赛事期间规范市场价格行为的提醒告诫书》，交通局也对出租车和网约车司机进行了集中培训。“摊位都是免费的，政府明确规定在‘村超’期间不准涨价，就是为了防止有人宰客……对于一些自愿开车接送游客的司机，政府也对停车地点、路线、安全事项进行了提前培训。”（R县公众，R20230717）
另一方面，当地成立了以“村超”命名的公司，以企业化管理专门经营“村超”赛事。该公司本质上是一家由县财政控股的县管国企，其并非赛事商业化的产物。成立“村超”企业的意义有三点：一是保护赛事产权；二是提高赛事经营管理的专业性和自主性；三是盘活了当地国有资产。该举措不仅在合作生产中引入了市场化思路，也为后续赛事活动创新提供了组织载体。该项工作得到了贵州省市场监管局的支持。贵州省《“村BA”“村超”品牌培育及知识产权保护工作方案》文件指出，在品牌创建方面，要开展质量基础设施“一站式”服务，为“村超”提供高质量品牌服务。在知识产权保护方面，加强源头保护和网络舆情监测处置，严厉打击非正常专利申请、商标恶意注册、商标侵权假冒、不正当竞争等违法行为。“公司由县财政控股，实际上是一家县管国企。成立公司的目的不是为了使‘村超’商业化，而是为了保护‘村超’商标的产权，并加强对赛事的经营和管理。”（R县文旅局工作人员，R20230720）
3.议程吸纳机制
从议程设置的角度看，R县民间足球赛事最初作为自组织集体行动引起了社会的广泛关注与讨论，因此可视为一种公众议程。随着赛事热度的持续上升，该公众议程引起了政府注意。政府议程对公众议程的主动吸纳需要当地政府基于公众议程进行自主性问题建构。对此R县围绕县、乡两级人大构建了覆盖到村、寨的议事协商平台，并选择县人大代表作为村企协商联络员。
在政府对公众议程进行吸纳的过程中，当地足球协会作为民间自发的社会组织发挥了重要的界面功能。具体体现在其对公众需求信息的集成、较高的组织化程度以及更高的专业性水平。在需求信息集成方面，当地足协的自组织性质使其在了解公众体育公共服务偏好上具有信息优势。在组织化程度方面，相比于原子式的公众个体，当地足协能缓解公众参与体育活动的碎片化问题。在专业化程度方面，足协成员相比于普通公众能为足球赛事提供更多技术支持，提高体育公共服务设计的专业化程度，也能通过自身参与扩大当地足球赛事的影响力。“本地人和游客的意见都有专门的渠道反映给政府，但我们对赛事的意见一般会先和县里的足协说，然后足协的代表会去和政府交涉。”（R县公众，R20230717）
合作生产的议程吸纳除了要在政府和公众之间进行及时的沟通和反馈外，还需要政府各部门围绕合作生产议题形成合力。随着游客数量激增，一些靠公众自组织难以供给的公共服务，如安保和应急管理，需要政府凭借其组织能力以行政手段提供保障。随着“村超”热度的持续发酵，其成为了当地政府倾力打造的城市品牌赛事。体育公共服务生产不再局限于由文体广电旅游局牵头，而是在县领导的重视下变成需要各部门通力合作的任务。“随着‘村超’的持续火爆，县领导对此事更加重视，‘村超’成了全县各部门上上下下的头等大事，文体旅游局、应急管理局、乡村振兴局等部门为此事通力配合。”（R县文旅局工作人员， R20230710）“刚开始对于比赛场地秩序的维护比较随意，观众和游客可以在场地上自由活动……后来人多了，政府开始更多介入，主要是负责加强安保和应急管理这一块。”（R县文旅局工作人员，R20230710）
4.行政赋能机制
随着“村超”赛事影响力的扩大以及其对各项配套公共服务需求的增加，政府工作重心由被动维护向主动经营转变，由此体现出行政赋能机制。合作生产中的行政赋能不是强调政府控制与压力，而是强调政府凭借资源、技术、动员力、信息、执行力的优势，提高多元主体参与合作生产的能力，使合作生产持续化、规范化、制度化。虽然R县足球赛事的自组织属性让社会感受到了民族文化和体育精神的深度与热度，但从政府的角度看，如此规模盛大的活动，单凭公众自组织行为难以为继。事实上，鉴于国内已有的城市旅游品牌爆火但最终草草收场的先例，贵州省对省内各县市的文体活动举办提出了要求，正如R县临近的F市领导认为：“省里已经强调，这个夏天各县市都在积极筹办各类文体活动，但要避免出现一哄而上的乱象，要根据本地实际情况，选择开展适合本地的活动……对于‘村超’比赛发展政府一定发挥了重要作用，这种涉及几万人的大型活动，完全由群众自发组织很难，所以我们更关注的是在这个过程中政府做了什么。”（F市领导，R20230709）
一项城市品牌的成功需要焦点事件在短时间内使当地获得爆发式流量，更需要通过后续活动安排来对其热度进行“保温”。对此，R县政府通过行政赋能形成了稳定的合作生产机制，具体体现在资源支持、品牌宣传和持续创新三个方面。在资源支持问题上，随着“村超”赛事热度上升和城市品牌赛事打造计划的推进，地方财政为赛事各项活动提供了资金保障。“……向县里申报的项目都获得了批准，如‘村超’场地周围马路的绿化项目等等，在财政上也获得了更多支持。”（R县文旅局工作人员，R20230712）
在品牌宣传问题上，R县积极探索“新媒体+产业”模式，组建了新媒体专班，各乡镇（街道）组建新媒体服务中心，各村（社区）成立新媒体服务站，形成县、乡、村三级组织服务体系。当地政府凭借官方属性和获取信息能力助力了赛事的宣传，通过运营社交媒体的官方账号，充分利用了互联网和数字经济的红利。此外，R县打造了“乡乡有网络达人直播服务中心、村村有新媒体直播团队、寨寨有村寨代言人”的新媒体人才队伍体系，大量返乡青年参与“村超”直播，本地网络直播团队不胜枚举。合作生产在品牌宣传过程中得到突出体现，官方媒体合法性和大众传媒广泛性的比较优势得以互补。“县里宣传部会积极和一些媒体大V交流，也会跟参与其中的本地人说希望他们能多在社交媒体上进行分享……宣传比赛事举办本身更有挑战性。”（R县文旅局工作人员，R20230712）
在持续创新方面，R县政府将当地特色美食与体育赛事举办结合起来，在原有赛事的基础上推出了面向全国的“美食邀请赛”，该活动创新能进一步发掘当地特有的民族文化元素，是当地政府积极寻求扩大赛事影响力的体现。此外，当地政府深刻认识到因地制宜的重要性，发掘培育富有本地特色的品牌，避免同质性竞争和雷同发展。“县里之前也想过举办乡村篮球赛，但因为T村‘村BA’珠玉在前，为避免同质化竞争就放弃了。我们也针对村BA的局限性进行了改进，比如把比赛搬到县城里来办，从而提高游客接纳能力……”（R县领导，R20230715）并在赛事设计中充分体现顾客导向。考虑到外地游客的旅游时间安排，R县设计了“超级星期六足球之夜”，吸引了更多外省球迷到场观赛。“之后我们将结合本地的特色美食，向全国各地发出美食邀请赛，各球队会以地方特色美食命名，如‘牛瘪队’‘卷粉队’之类……我们希望能在‘村超’中融入更多我们的民族文化特色，并和其他地方城市的特色进行对话。”（R县文旅局工作人员，R20230715）
在四种合作机制的共同作用下，“村超”合作生产实现了社会、政府、市场多元主体间的信息互通，减少了因信息不对称导致的公共服务价值减损；同时提高了制度供给与制度需求的衔接程度和正式制度与非正式制度间的耦合程度，整合了不同主体间的利益关系，进而实现价值共创。并且促进了当地合作生产的兼容性、多元性、协同性与持续性，使得当地公共服务供给和社会治理在合作生产过程中形成良性循环。“村超”合作生产的多元协同治理制度分析如图3所示。
（三）多层行动舞台联动与阶段性发展
多元协同治理下的合作生产是乡镇行动舞台、县域行动舞台以及中央行动舞台有机联动的结果，并表现出明显的阶段性。具体而言，社会酝酿机制主要发生在乡镇行动舞台，此时合作生产处于自组织形成阶段。县域行动舞台中地方政府的介入对乡镇行动舞台中的碎片化信息与利益进行了多维整合，并形成了相应的组织规范。县域行动舞台品牌赛事的成功向中央传递了本地的发展愿景。中央行动舞台则在此基础上通过出台政策文件进行高位推动，对“村超”合作生产的经验进行总结并将其推广，行政赋能机制得以进一步强化。合作生产的多层行动舞台和阶段性发展如图4所示。
2023年6月25日，国家体育总局、中央精神文明建设办公室、国家发展改革委等11部委联合印发《关于推进体育助力乡村振兴工作的指导意见》，协力推进体育助力乡村振兴工作，该文件提出“以体育助力乡村建设，让农村更繁荣。以体育丰富乡村文化，让乡风更文明”，计划到2035年，在全国培育100项以上最美乡村体育赛事。对于“村超”这种融农、体、文、旅于一体的“现象级”体育赛事而言，这一文件的出台让该赛事的意义不再局限于民间文体活动，而是与国家层面的乡村振兴战略结合起来，赋予了其更多政治意义，会极大地改善其后续举办的制度环境。
五、结论与讨论
如何激发人民主体性并充分发挥多元主体的比较优势是以合作生产促进社会善治和高质量发展需要关注的重要问题。鉴于既有研究对合作生产过程中多元主体互动机制的忽视，本文以R县“村超”赛事为例，研究了中国情境下多元协同治理何以助力公共服务合作生产，并构建了合作生产的多元协同治理分析框架。具体研究结论有以下几点。
第一，“村超”品牌赛事的打造反映了由社会公众驱动的政府、社会和企业多元参与的合作生产模式。区别于传统政府主导的自上而下的推动模式，多元协同治理下的合作生产始于公众的自组织行为，表现出明显的自下而上的特征。公众在公共服务供给中主动发挥作用，超越了对合作生产的被动参与。
第二，多元协同治理通过社会酝酿机制、市场助推机制、议程吸纳机制、行政赋能机制促进合作生产。社会酝酿机制体现为“村超”赛事是一项厚植于当地传统社会资源的合作生产活动。市场助推机制一方面体现为市场主体直接参与城市品牌营销过程，另一方面体现为政府对市场的监管和规范，并成立国企对品牌赛事进行市场化经营和管理。议程吸纳机制体现为在政社间建立便捷的沟通与反馈渠道，使公众议程与政府议程同频共振，同时提高政府部门间的协同性。行政赋能机制体现为政府利用自身资源与合法性优势进行资源支持、品牌宣传以及持续创新。这四类机制实质上体现了合作生产中的主体间关系，使各主体在多元协同治理格局下实现了信息优势的互补与互通、正式制度与非正式制度的耦合，并在政府引导下实现价值共创。
第三，多元协同治理下的合作生产涉及多层行动舞台的有机联动，并体现出阶段性特征。其中乡镇行动舞台是基础，县域行动舞台为核心，中央行动舞台则起到高位推动的作用。针对合作生产发展的不同阶段，多元主体间的合作需要采用差异化的机制设计。在自组织阶段以社会酝酿机制为主来充分激发社会公众参与合作生产的积极性。在整合阶段以议程吸纳机制和市场助推机制为主，来实现政社之间的信息交换和共同决策，同时政府会对市场主体行为进行约束和规范。在成型推广阶段则以行政赋能为主，政府对各机制进行综合运用，提高了合作生产的整体性和持续性。
本文的创新性和理论贡献如下：第一，以基于典型案例的实证研究探讨了中国情境下多元协同治理与合作生产的关系，将协同治理理论与合作生产理论相结合，拓展了合作生产理论体系，推动了合作生产模式由“用户参与的合作生产”向“多元协同合作生产”的转变。第二，呈现了合作生产过程中政府、公众与市场等多元主体的互动机制。厘清互动机制是灵活应对外部环境变化以及制定相应矛盾应对策略的基础，有助于从底层逻辑出发识别促进合作生产的权变因素，因而是连接合作生产与其治理效能的关键链条。第三，分析了为何自下而上的公众自组织行为能发展成稳定的、可持续性的合作生产，为应对公共服务中的集体行动困境提供了新的制度设计思路。
多元协同治理下的合作生产并非将其与已有的合作生产文献进行严格区分，而是突出多元主体在合作生产中的战略性角色和能动作用。本文聚焦于多元主体的互动机制，更侧重于合作生产的过程导向。而价值共创作为合作生产的深层目标，在多元协同治理格局下会有更复杂的实现路径，如何衡量多元协同治理下的价值共创是未来深化理解合作生产的重要问题。所以后续研究可从“过程-结果”分析视角对多元协同治理下的合作生产绩效进行考量，并进一步思考如何将合作生产理念与我国既有的治理话语体系相融合。
