专家观点｜黄石松：探索北京“老老人”照护服务整体解决方案，这份报告认为可以这么办

2024年5月11日，由中国人民大学首都发展与战略研究院（以下简称“人大首发院”）、中国民主建国会北京市委员会联合主办的首都热点问题研讨会暨超大城市“老老人”照护服务的整体解决方案在中国人民大学成功举办。人大首发院黄石松教授领衔的团队发布了《北京市“老老人”照护服务的整体解决方案》（以下简称“《解决方案》”）智库研究报告。

《解决方案》紧紧围绕“‘老老人’的内涵如何界定？北京市到底有多少‘老老人’？‘老老人’需要什么样的服务？以何种方式送达？政府承担什么样的责任？建立什么样的协作机制？”等事关“老老人”照护服务的核心问题，深入浅出地分析了北京市“老老人”的概念内涵、规模趋势、服务现状等内容。最后提出解决北京市“老老人”照护服务的整体性应对方案。

描绘出北京市“老老人”的“群体像”

概念清则对象明。《解决方案》将“老老人”的概念界为：一是年龄上“更老”的老年人，按照联合国的分类方法，年龄达到80岁及以上就称为高龄老人；二是身体功能“更老”的老人，也就是已经部分或完全失能，需要依靠外部力量来实现正常的生活起居；此外，从“老残一体化”的角度来看，“老老人”的照护政策还应该涵盖那些符合条件的残疾人，以及孤寡、失独、城乡特困等家庭，以此实现“老老人”政策与现行基本养老保障政策的无缝衔接，真正“兜住养老的底”。

按照这一描述，黄石松教授推算，截止2023年底北京“老老人”的总规模将不低于88.74万人，占全部户籍老年人口的21.4%，占全市常住老年人口的17.9%；到2035年时，“老老人”的规模或将超过145.6万人，较2023年增长3.2个百分点，由此来看北京市“老老人”照护服务的问题不可谓不急，不可谓不重要。

“以需定供”构筑起北京市“老老人”照护服务的四梁八柱

黄石松教授认为，自步入老龄社会以来，无论是全国还是具体到北京，在养老服务体系建设方面取得了诸多成就，但这些成就与老年人的真正需求之间还存在一定的偏差。对于大多数老年人，尤其是新时代首都“老老人”，需要的是“家的氛围、专业化的服务”，强调服务供给的可及性、服务质量的可靠性、服务价格的可承受性。不论是选择机构养老还是社区居家养老，需要的都是整合式、一站式的医养结合服务。由此，照护服务的模式需要从单一养老或单一医疗向集生活照料、医疗、照护、预防、保健、康复、安宁疗护的综合服务转变；服务目标要从提高个体健康水平向提高总体健康福祉转变；服务方式由“等老人上门”转变为“走出院所大门，深入社区和家庭”，构建机构社区居家相协调、医养康养相融合的社会养老服务体系。纵观OECD国家亦是普遍经历了从家庭养老到机构养老、再到回归社区和居家的发展历程。

黄石松教授认为要实现这一目标，就必须以立法形式构筑起有效的协作机制：一要明确各级政府责任分工，央地政府各司其职，共同确保体制运行；二要采取多工种协作的方式，合作完成照护任务；三要搭建共享平台，实现各利益主体之间的协调；四要建立多层次医康养服务协同机制，实现不同照护场景之间的有序衔接。

围绕北京市“老老人”照护服务的突出问题“看病抓药”

黄石松教授指出，北京市已经基本形成了家庭病床、社区老年护理中心、综合老年病院、康复护理医院、安宁疗护中心等覆盖居家社区机构的全生命周期的养老、健康服务体系，而且长期护理保险在石景山区的试点也取得了一定成效，但是也存在一些突出问题。例如，照护服务设施资源不足与结构性矛盾并存、多层次医疗照护资源和提供主体间尚未形成有效协作机制、“老老人”的支付能力不足、照护服务人力资源与结构性矛盾并存等痛点和难点。

因此，《解决方案》立足首都现实市情，基于老龄化先行国家的经验与教训，提出政策建议：一是建立“老老人”的综合分析和预警机制。不仅对老年人要“应评尽评”，还要完善“老老人”的统计口径，同时还需构建起多部门共享的信息系统和信息公开制度，实现对“老老人”照护服务需求的精准把握；二是完善战略规划与配套设施布局。首先，要尽快研究制定《北京市“老老人”照护服务专项规划（2024-2035）》，其次，在实践层面建立起多层次、多渠道照护服务供给体系，再次，要强化“老幼共融”盘活存量资源，此外，还需构筑起完善的管理体制，最后，积极开展家庭适医化改造，实现整体谋划，供需匹配；三是建立多层次医康养服务协同机制。通过层级整合形成三级服务网络，“五床联动”机制，乡镇卫生院转型发展路径和智慧服务模式；四是循序渐进推动老年健康服务深层次改革。不断完善家庭照顾者支持政策，不断深化医疗保障制度改革，不断推进长护险制度全市推广，不断扩大支付端的融资渠道；五是多措并举化解人力资源不足的矛盾。不仅要注重完善适合长期照护行业特点的职业发展体系，还要提高照护人员的待遇保障，更要积极探索人才队伍接续的多种方式，包括探索照护领域的延迟退休和引进新技术到照护服务之中等。