李文钊：新时代的首都治理：战略定位、改革路径与未来展望

2019年5月28日下午，中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院李文钊教授在“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上做了题为《新时代的首都治理：战略定位、改革路径与未来展望》的专题报告，展望了首都治理的过去、现在和未来，创造性地提出界面治理理论分析、解读新时代的首都治理。

李文钊

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授

首先，针对治理无处不在以及治理理论存在不足的现状，李教授提出，治理理论应从规范性走向分析性，实现从定义好的治理向诊断治理问题、设计解决方案转变。中国的公共管理学者需要发展一门治理的新科学，以理解新时代中国治理的逻辑，诊断中国治理的问题，提出改进中国治理的建议。

基于此，李文钊教授借鉴西蒙的人工科学思想，提出了一个全新的界面治理理论来观察和理解北京首都治理。这一理论包含内部结构、界面、功能和环境四个要素，以治理界面为核心讨论四个要素之间的关系。治理功能通过治理界面来实现，基于界面和功能，可以分析治理所面对的外部环境和内部结构；在描述治理环境和功能后，可以对结构进行简单假设，解释治理行为；在这一框架下，还可以通过功能来解释治理的内部结构和设计，分析治理失败的原因。

结合界面治理理论，外部环境推动的首都治理变革，主要是通过为首都治理设定新的目标和战略定位来实现的。李教授根据变革动因（外部环境或内部结构）和变革机制（强制性或诱制性）的不同将治理变革分为四种类型。新时代的首都治理变革主要是由京津冀协同发展战略引发的，属于外部环境驱动的内部治理的变革。

其次，李教授指出，在首都治理变革中，为了适应四个中心的战略定位，需要对首都治理界面进行重构。治理界面是治理行为的载体，根据权力分享的程度，可将治理界面分为组织界面、契约界面和网络界面三类。外部环境推动首都治理变革，在治理界面方面的变革表现为新治理界面的形成和原有治理界面重构。首都治理功能需要在内部功能重组和向外疏解转移这两方面下功夫，这使得京津冀协同的新治理界面得以形成，以及首都治理原有界面得以重构。然而无论是功能变革，还是治理界面的重构，最终都需要内部结构来支撑。因此，为了实现新功能，需要对治理界面的内部结构进行调整。针对这个问题，李教授提出一个基于物理生态系统、服务系统、经济系统、文化系统、治理系统和规则系统组成的内部结构分类框架，强调不同系统之间存在复杂互动。以《北京城市总体规划（2016年－2035年）》为例，该文本对首都治理界面的内部结构从多个维度进行了刻画，如空间结构、资源要素、文化、治理、城乡统筹、区域协同发展等。

最后，李教授提出，治理应超越单一界面的治理，构建合作的多界面治理体系。由于功能多样性、需求多样性和公共事务复杂性等因素，治理界面存在着多样性。要正确处理多治理界面之间的关系，一个可行的思路就是建立嵌套的、多层次的、合作的多界面治理体系，以应对人群多样性、功能多样性、公共服务的层次性和复杂性。

（本文系嘉宾5月28日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核）

文稿整理：叶旭雯

编辑：卢倩倩