智库观察｜无论如何创新，问题解决的关键不会改变

对于每个城市来说，“治理”都是一个基本问题，也是一个重中之重的问题，对于首都北京而言，挑战更大。如何探索“构建超大城市治理体系”，“接诉即办”构建了市民诉求驱动城市治理创新的新模式，也被写入国家“十四五”规划纲要。

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授李文钊近年来高度关注“接诉即办”，他提出，“接诉即办”需要被善用而非滥用，未来“接诉即办”机制运行到理想状态时，应该是“机制运行顺畅，但用得人并不多，因为很多问题已得到解决。”

本期政邦茶座，邀请到李文钊教授，一起谈谈治理层面的“接诉即办”。

高明勇：

在“接诉即办”的过程中，从市民的“个人感知”到“公共表达”，发生了哪些变化？

李文钊：

从市民的“个人感知”到“公共表达”，这是一个从个体到一般、从具体到抽象、从要素到系统的过程，它是治理主体基于市民诉求再建构的过程，也是从被动式回应向主动式回应转变的过程，更是发挥治理主体积极性和主动性的过程。

事实上，正是通过实现市民诉求的“个人感知”到“公共表达”的转变，实现了“接诉即办”改革的深化，这也使得这一改革有可能探索一条有中国特色的超大城市治理新路。

诉求起源于市民的“个人感知”，这些“个人感知”能否纳入政府的议程采取行动，取决于诉求事项是否属于公共事务范畴，是否需要政府采取行动？事实上，这些“个人感知”可以发挥信号的作用，它是政府之前行为效果的反馈。同样，政府可以基于这些“个人感知”重新思考自身的治理行为，从中找到治理中的不足和弱点，采取集体行动，既可以减少市民诉求，又可以避免新的诉求产生。

因此，从市民的“个人感知”到“公共表达”，这是一个理性化过程，也是治理能力和治理水平提升的过程。正是因为“公共表达”，这使得“接诉即办”改革迈向新阶段。当前，北京市推行的“主动治理、未诉先办”改革，尤其是以“每月一题”为代表，都是“公共表达”的具体行动。

高明勇：

问题总是解决方案的最好“催化剂”，也是“制度生成之母”。在法治化方面，“接诉即办”提供了哪些启示？

李文钊：

“接诉即办”改革很好的将改革与法治相结合，创造了一种改革与法治协同共进的新范式。对于改革和创新，常常存在不可持续的风险，这也浪费了公共资源。而一旦改革和创新上升到制度和法治层次，这为改革和创新的可持续性奠定了基础。当然，任何一项改革和创新能够持续的根本前提，还是取决于它是否能够解决问题，是否能够改善治理水平，提升治理绩效。

“接诉即办”改革在实施过程中，就非常重视制度建设，围绕着诉求办理、绩效考核、每月一题等建立了一系列制度，使得“接诉即办”有规可依。在从事制度建设的同时，“接诉即办”改革更是向前迈进一步，将城市治理改革实践上升到法规层面，于2021年9月出台了《北京市接诉即办工作条例》，这是国内首部针对“接诉即办”立法，这部法律也被称之为“为民服务法”、“制度保障法”、“深化改革法”、“首都原创法”。与此同时，《北京市接诉即办工作条例》的立法过程也体现了全过程人民民主的思想，将治理的理念引入立法过程，通过“开门立法”广泛征集民意，使得立法过程也是一个提升治理科学化水平的过程，促进社会各界对“接诉即办”形成共识的过程，这些立法过程有利于保障法律的实施。

高明勇：

能不能这样理解，“接诉即办”做得最好的时候，也是最值得反思的时候，因为政府部门把所有事情都做了，留给民众自治和社会组织协调的空间也被大幅压缩了。如何界定“接诉即办”的边界？

李文钊：

确实，“接诉即办”做得最好的时候，也是最值得反思的时候。当然，这种反思并非意味着政府部门把所有事情都做了，留给民众自治和社会组织协调的空间被大幅压缩了。事实上，“接诉即办”改革是一个推动社会治理共同体形成的过程，并非政府唱独角戏，民众自治和社会组织协调是其中应有之义。政府的能力、资源和职责都是有限的，并非能够处理所有的诉求。并且，很多市民诉求本身需要市民通过居民自治和依靠社会组织来解决，这并非零和博弈的过程，而是一个双赢的过程。

高明勇：

能不能结合调研中的案例来分析一下？

李文钊：

以老旧小区改造为例，没有市民的参与，就不可能成功改造和更新。很多棘手难题，都需要多元治理主体通过协商、对话、谈判和沟通等达到共识，最终发挥各方力量促进问题解决。因此，不能简单说“接诉即办”会使得政府部门把所有事情解决了，留给民众自治和社会组织协商的空间减少，产生了治理的“挤出效应”。对于“接诉即办”的边界还是要回到政府的“三定方案”中，围绕政府的职责展开，其核心还是公共事务与私人事务的边界问题，对于属于“公共事务”范畴的事项，都需要政府来解决。即便属于“公共事务”范畴的事项，也需要引入治理思维，并非政府唱独角戏，而是需要多方协同，通过合作来促进公共事务的有效治理。

高明勇：

如何把基层治理创新的好方法进行更大范围的推广？或者说，首都的经验在其他城市会面临哪些问题，在农村是否同样适用？

李文钊：

对于基层治理创新的好方法在更大范围的推广，这是一个“治理扩散”的过程，至少包含两种途径，一种是官方的途径，一种是学术的途径。

对于官方的途径而言，就是更高层级的政府在规划或者以通知等方式对一些具有可复制、可推广的典型经验进行推广，这是一种政府自上而下的过程。例如，北京市的“接诉即办”改革就在国家的十四五规划中作为典型经验被推广，另外，国家发改委等部门也会对地方的一些典型经验进行推广，让更多的地方学习。

对于学术的途径而言，就是学者针对一些治理创新进行深入研究，形成研究报告、论文、著作等，这一个知识传播的过程。有了学者的理论性总结和思考，这就为其他地方学习和借鉴经验节省了成本，他们能够更便捷的学习其他地方的经验，有可能自愿采纳这些好方法，这是一个横向“治理扩散”的过程。

当前，很多地方都主动借鉴首都经验，包括内蒙古呼和浩特市、河北省保定市、浙江省湖州市、深圳市公安局等地，“接诉即办”改革正在被多层次的政府广泛学习和借鉴，这说明这一改革具有一定的可复制性、可推广性。简而言之，对于城市而言，“接诉即办”的经验完全适用。至于对于县域和农村是否适用，这需要进一步讨论。

高明勇：

我看您提出一个建议是成立“接诉即办局”，必要性有多大，和现行的政务服务大厅是否有不少重复的功能？

李文钊：

我在针对《北京市接诉即办工作条例》起草时，曾经就“接诉即办”的职责问题提出过成立“接诉即办局”，当时的想法是要有专门的部门来负责这一事项。目前看，北京市政府采取了由政务服务局来承担这一职责，应该说也是合理的。“接诉即办”首先要依托12345市民服务热线，而政务服务局当前也被赋予政务服务热线治理职责，并且也承担政务服务功能，需要与很多政府部门打交道。而“接诉即办”除了需要与街道、区政府打交道之外，也需要与政府部门打交道，从这个意义上看，政务服务局具有一定的优势。例如，“接诉即办”中很多涉及市民的咨询事项，政务服务局就可以利用自身优势建立知识库，及时、快速和有效的从事咨询服务。目前看，北京市“接诉即办”改革的体制机制还是比较顺畅的，形成了自上而下、多层级、跨部门的治理体制机制。

高明勇：

我看不久前国家疾控局相关负责人表示，“新十条”措施出台以后，国务院联防联控机制综合组将原来的“整治层层加码问题专班”调整为“优化调整接诉即办专班”，继续利用现有的工作机制和群众投诉渠道，及时收集、转办、核实、督办群众投诉问题线索。这是否意味着“接诉即办”的经验开始在其他领域开始复制？

李文钊：

应该说，国务院联防联控机制将原来的“整治层层加码问题专班”调整为“优化调整接诉即办专班”，以及教育部开始推行“接诉即办”机制，这对于“接诉即办”改革而言是一个重大转折点，它意味着“接诉即办”作为一项治理经验实现了自下而上的“治理扩散”。随着自下而上的“治理扩散”完成，未来“接诉即办”会有更多的“自上而下”的“治理扩散”，以及横向的“治理扩散”。

当然，这也是“接诉即办”从一个领域向另一个领域扩散的过程，这说明其外部效度会得到提升。

高明勇：

您如何评估“接诉即办”的未来实践场景，以及可能遇到的现实挑战？

李文钊：

对于“接诉即办”的未来实践场景，还是离不开其核心要素和关键机制，也就是说，只要其核心要素和关键机制能够与问题情景和任务情景相匹配，“接诉即办”改革就会发挥作用，就会取得好的成效。

对于“接诉即办”改革而言，政民互动、问题解决、快速回应、有效办理、及时反馈、月度点评、绩效考核、为民服务、闭环管理、主动治理、未诉先办、每月一题等都是其要素和机制，它本身是一个随着改革推进而不断丰富和完善的过程。这也意味着，其要素和机制既可以全部被学习、借鉴和实践，也可以被部分使用。无论实践场景如何变化，“接诉即办”改革为民服务的初衷不会改变，问题解决的关键不会改变，预防问题的前瞻思考不会改变，解决好这些问题，就能够应对各种挑战，并且在挑战过程中实现新的深化。“接诉即办”遵循“国之大者”逻辑，有了这个理想和目标，就一定会在实践中应对各项挑战，实现让人民生活幸福的治理追求。