马亮：城市间政策学习

2019年5月28日，在“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上，中国人民大学国家发展与战略研究院院长助理、公共管理学院马亮副教授围绕“城市间政策学习”发表了专题演讲，探讨了中国地方政府之间谁向谁学习、为什么学习、学习了什么、如何学习、何时何地学习等系列问题。

马亮

中国人民大学国家发展与战略研究院院长助理、公共管理学院副教授

为了衡量城市之间的学习，马亮副教授以地方党政领导干部的考察学习活动为研究素材，选取了近300个地级以上城市2014至2018年共五年的数据资料，构建了城市之间的政策学习网络。在中国，地方党政代表团的考察学习是领导高度重视的、全方位的政策学习，因此能够具有显示度，也能够跨时期比较城市之间相互学习的特征与模式。

研究发现，城市之间的学习在学习时间、地理分布、政策领域等方面具有很有意思的特征。

从学习时间来看，考察学习的次数逐年递增（如图1所示），每年的5至8月以及12月份考察频次较多（如图2所示）。工作日特别是周二至周四是考察学习的主要时间，与此同时，周末也有相当比例的考察学习（如图3所示）。大部分考察学习的天数不超过两天，反映出这种考察学习更多是蜻蜓点水式的接触，为后续的工作对接提供基础。

图1：城市之间政策学习的年份分布

图2：城市之间政策学习的月份分布

图3：城市之间政策学习的时间分布

从地理分布来看，政策学习的城市在全国各地都有广泛分布（如图4所示），而被学习的城市则主要集中在长三角地区和珠三角地区等发达地区（如图5所示）。长三角地区的杭州市、上海市以及珠三角地区的深圳市等经济发达城市是经常被其他城市学习的“明星城市”。当然，也不乏有贵阳市、南昌市、重庆市等中西部的城市成为其他城市竞相学习的榜样。肇庆市、绵阳市、滁州市等经济欠发达的城市是经常学习其他城市的“海绵城市”。广州市、宁波市等一些城市不仅是被学习的城市，也乐意向其他城市学习。

图4：中国城市的政策学习网络（出访网）

图5：中国城市的政策学习网络（接待网）

根据学习和被学习的高低程度，马亮副教授划分出了城市政策学习的四种类型（如图6所示）：（1）双向学习型城市：既学习别人又被别人学习；（2）明星城市：从来是被别人学习；（3）海绵城市：学习别人而很少被别人学习；（4）孤立城市：既不学习别人也不被别人学习。大约有50%的城市属于双向学习型城市，但也有约20%的城市游离在学习网络之外，与其他城市没有学习关系。此外，经济发展水平、人口规模、行政级别等因素影响着城市之间的学习关系。

图6：城市政策学习的类型

从政策领域来看，经济发展（71.5%）占比最高，具体领域包括产业、科技创新、经济金融等方面。其次是城镇化（56.3%），具体领域包括城市建设与城市化发展、扶贫、农业与农村发展等方面。再次是公共服务（37.5%），包括生态环境、旅游、文化等许多同公共服务提供有关的具体领域。此外，还有一些政策学习是同党建和政府管理（14.4%）、具体的合作项目（10.0%）有关的。当然，党政代表团的考察学习往往涉及很多方面，不同领域的交叉性也很强。

此外，这种考察学习大部分是由市委书记牵头安排的；省际学习超过省内学习；大多数考察学习是一次性的，但也有一些城市反复学习，例如肇庆市向深圳市学习了5次。

最后，马亮副教授总结指出中国城市之间更多呈现为单极化和单方向的政策学习，存在明显的非对称和非均衡状态，即一些城市是以知识出口为主，而另一些城市则以吸收知识为主。未来研究需要思考如何增强城市学习的积极性，关注政策学习的效果以及政策学习对政策制定和执行的影响。研究数据的标准化也将成为考量一个城市政策学习能力或者政策原创性能力的重要指标。

（本文系嘉宾5月28日在中国人民大学首都发展与战略研究院“第一届首都治理论坛暨首届首都治理最佳实践评选启动仪式”上的专题报告，根据嘉宾演讲内容整理，已经本人审核）

文稿整理：满彩霞

编辑：卢倩倩